II SA/Łd 766/07

Dnia 11 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent Sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]: a. pkt 1 w części dotyczącej uznania, iż kwota 360 zł nadpłaconego zasiłku za okres od 1 lutego 2007 roku do 30 kwietnia 2007 roku stanowi nienależnie pobrane świadczenie i podlega zwrotowi oraz orzekającej, iż kwota 360 zł będzie potrącona z bieżących wypłat zasiłku stałego począwszy od miesiąca maja 2007 roku, w 8 ratach po 45 zł b. w pkt 2 w całości, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. stwierdza, iż zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, po rozpoznaniu odwołania Z. L., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] roku w ten sposób, że: - od 1 lutego 2007 roku wysokość zasiłku ustalono na kwotę 324 złotych miesięcznie, - uznano, że kwota 360 złotych zasiłku nadpłaconego w okresie od 1 lutego 2007 roku do 30 kwietnia 2007 roku stanowi nienależnie pobrane świadczenie i podlega zwrotowi, - kwota 360 złotych będzie potrącana z bieżących wypłat zasiłku stałego począwszy od miesiąca maja 2007 roku w 8 ratach po 45 złotych. Zaskarżonej decyzji organ I instancji nadał również rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu orzeczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podało, że w dniu [...] roku Z. L. poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej - Filia Ł.-W. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu znacznego stopnia niepełnosprawności w wysokości 153 złotych od lutego 2007 roku. Organ I instancji, opierając się na treści art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, ustalił zasiłek stały w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej tj. kwotą 477 złotych a dochodem tej osoby - w przypadku Z. L. kwotę 153 złotych. Wysokość zasiłku stałego dla Z. L. od lutego 2007 roku powinna zatem wynosić 324 złote. Ponieważ w okresie od lutego do kwietnia 2007 roku Z. L. pobierał zasiłek stały w wysokości 444 złotych kwota nienależnie pobrana wynosi różnicę pomiędzy kwotą, jaka winna być wypłacona, tj. 324 złote, a kwotą jaką wypłacono - 444 złote. Różnica ta wynosi 120 złotych, co przy uwzględnieniu, iż zasiłek w zawyżonej wysokości był pobierany przez trzy miesiące, daje kwotę 360 złotych. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Z. L. wniósł o przywrócenie zasiłku stałego w wysokości 444 złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie ustaliło, że Z. L., na mocy decyzji z dnia [...] roku, otrzymywał zasiłek stały w wysokości 444 złotych. Na posiedzeniu w dniu [...] roku Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. wydał stronie "Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności", doręczone Z. L. w dniu [...] roku. Na podstawie powyższego orzeczenia Z. L. przyznano zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 złotych na okres od 1 lutego 2007 roku do 28 lutego 2009 roku. Organ administracji II instancji podniósł, iż zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W związku z przyznaniem zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2007 roku w wysokości 153 złotych zasiłek ten należało odliczyć od obowiązującego kryterium dochodowego. Nie można tym samym spełnić żądania Z. L. i przywrócić mu zasiłek stały w wysokości 444 złotych. Kolegium za zasadne, w świetle art. 6 pkt 16, art. 98 oraz art. 104 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, uznało również działanie organu I instancji zmierzające do zwrotu nienależnie pobranych przez Z. L. kwot zasiłku stałego za okres od lutego do kwietnia 2007 roku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. L. wskazuje, iż zaliczenie do dochodu kwoty zasiłku pielęgnacyjnego uniemożliwia mu zakup potrzebnych leków. Podniósł także szereg zarzutów dotyczących wykorzystania zasiłków z pomocy społecznej przez wskazane w skardze osoby. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zasiłek stały jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, które może być przyznane: pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej albo pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm./). Zgodnie legalną definicją dochodów zawartą w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społeczne za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, a także kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W zamkniętym katalogu przychodów, których nie wlicza się do dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, ustawodawca nie umieścił świadczeń z ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. – Dz.U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 992 ze zm.), w tym zasiłku pielęgnacyjnego. Przy tak zdefiniowanym dochodzie nie ulega wątpliwości, iż do dochodu uzyskiwanego przez Z. L. należy zaliczyć kwotę zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego mu na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku. Tym samym nie można organom administracji czynić zarzutu błędnego ustalenia wysokości zasiłku stałego. Przedstawiony wyżej stan prawny nie pozostawia organom administracji żadnego luzu decyzyjnego i nakazuje przy obliczaniu wysokości zasiłku stałego z pomocy społecznej uwzględnić dochód z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego. W decyzji z dnia [...] roku Prezydent Miasta Ł. zmienił jednocześnie swoją decyzję o ustaleniu wysokości zasiłku stałego przez jego obniżenie oraz uznał, że kwota 360 złotych wypłacona w okresie od 1 lutego 2007 roku do 30 kwietnia 2007 roku stanowi nienależnie pobrane świadczenie, zaś kwota ta będzie potrącana z bieżących wypłat zasiłku stałego począwszy od maja 2007 roku. Ustawa o pomocy społecznej w art. 98 przewiduje, iż świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. W myśl zaś art. 104 ust. 2 i 3 przedmiotowej ustawy nienależnie pobrane świadczenia, w przypadku osób posiadających uprawniania do świadczeń z pomocy społecznej, podlegają potrąceniu z bieżących wypłat. Przez "świadczenie nienależnie pobrane" rozumie się świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej (art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej). Stwierdzenie, iż dane świadczenie jest świadczeniem nienależnym następuje w drodze decyzji administracyjnej. Elementem poprzedzającym wydanie takiej decyzji jest ustalenie, iż w danym okresie świadczenie z pomocy społecznej nie przysługiwało danej osobie lub przysługiwało w mniejszej wysokości niż wypłacona. Ustalenie tego faktu stanowi natomiast treść rozstrzygnięcia w sprawie prawa do świadczenia z pomocy społecznej. Nie trzeba przy tym wyjaśniać, iż do czasu uzyskania przez decyzję w tym przedmiocie statusu decyzji ostatecznej nie można na jej podstawie ustalać stanu faktycznego w innej sprawie administracyjnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdza, iż ustalenie prawa do zasiłku z pomocy społecznej i jego wysokości oraz stwierdzenie, że dane świadczenie zostało nienależnie pobrane stanowią dwie odrębne sprawy administracyjne. Wobec czego ustalenie, że kwota 360 złotych wypłacona w okresie od 1 lutego do 30 kwietnia stanowi nienależnie pobrane świadczenie, nie mogło być poczynione przed ostatecznym ustaleniem wysokości należnego zasiłku stałego w tym okresie. Wysokość zasiłku stałego z pomocy społecznej przysługującego Z. L. stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy ustalenie wysokości nienależnie pobranego świadczenia. W ocenie Sądu przyjęcie przed ustaleniem wysokości zasiłku stałego w danym okresie, iż świadczenie zostało pobrane nienależnie jest działaniem przedwczesnym. Uznawszy, że ostateczne ustalenie wysokości zasiłku stałego jest elementem koniecznym stanu faktycznego podlegającego ustaleniu w sprawie nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej powoduje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia przed ostatecznym ustaleniem wysokości zasiłku, dokonane pomimo braku wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, narusza postanowienia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tożsame stanowisko Sąd należało zająć w stosunku do części zaskarżonej decyzji, w której stwierdzono sposób potrącenia nienależnie pobranego świadczenia. Nie można bowiem ustalać sposobu zwrotu świadczenia, którego wysokość została ustalona przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie z treścią art. 108 § 1 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji, od której służy odwołanie, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Instytucja rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi wyjątek od ogólnej zasady wykonalności decyzji ostatecznych. Z tego względu przesłanki zastosowania tej instytucji nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Nałożenie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności musi być poprzedzone ustaleniem istnienia przesłanek określonych w treści art. 108 § 1 k.p.a. Ustalenia te muszą następnie znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organy administracji ani w uzasadnieniu decyzji wydanej w I, ani w II instancji nie przedstawiły żadnych okoliczności, które uzasadniałyby nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Brak rozważań w tym zakresie nakazuje przypuszczać, iż okoliczności te nie były przedmiotem rozważań organów administracji. Działanie takie jest niedopuszczalne i narusza art. 108 § 1 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie można także zapomnieć, że brak przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, a podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałej części Sąd orzekł na podstawie art. 151 wskazanej wyżej ustawy. Działając w granicach dyspozycji art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, w jakiej części zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.