II SA/Łd 767/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski, As. WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, Po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2004 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi I. C. i B. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [..] (znak: [..] ) w przedmiocie uchylenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz I. C. i B. C. solidarnie kwotę 10,00 (dziesięć) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem Nr [...](znak: [..]) z dnia [...] roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. działając na podstawie przepisu art.138 par. 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 roku, Nr 9, poz. 26 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia I. i B. małżonków C., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [..] (znak: [..]) nakazujące Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową wielorodzinnego budynku mieszkalnego na nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ulicy A – uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [..] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. pozwolenia na budowę IV kondygnacyjnego budynku mieszkalnego, budynku gospodarczo – technicznego wraz z ogrodzeniem frontowym i przyłączami wewnętrznymi, na nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [..], Nr [...] (znak:[...]) W dniu 4 września 2001 roku inwestor otrzymał dziennik budowy i zaczął realizować przedmiotową inwestycję legitymując się wówczas ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. W wyniku złożenia przez I. i B. małżonków C. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [..] z dnia [..], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. działając w trybie nadzoru, decyzją z dnia [...] (znak: [..]) stwierdził nieważność powyższej decyzji. Rozstrzygnięcie swoje utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. W dniu 14 lutego 2002 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził wizję lokalną, podczas której dokonano wpisu do dziennika budowy, zgodnie z którym roboty prowadzone przy budowie powyższego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zostały wstrzymane. Jednocześnie w wyniku kontroli organ nadzoru budowlanego nie stwierdził odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, na podstawie którego prowadzona była inwestycja. W ocenie organu, z uwagi na to, że inwestor prace wstrzymał, nie zachodzi konieczność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] (znak: [..]) wydanym w trybie art. 50 ust. l ustawy - Prawo budowlane, nakazano Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego wielorodzinnego budynku mieszkalnego. W ślad za tym, decyzją z dnia [..]w trybie art. 51 ust. l pkt.2 ustawy – Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2002 roku dokumentu określającego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dokumentów określających przeprowadzenie wytyczenia geodezyjnego, inwentaryzacji budowlanej oraz projektu budowlanego robót docelowych. Po złożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów organ I instancji decyzją z dnia [..] Nr [..] (znak: [..]) udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót związanych z przedmiotową inwestycją. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli I. i B. małżonkowie C. podnosząc między innymi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz z rażącym uchybieniem procedury. Ponadto zarzucili, iż nie otrzymali postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz decyzji z dnia [..] określającej warunki jakie winien spełnić inwestor. Tym samym zostali pozbawieni możliwości udziału w postępowaniu. Odwołujący się podnieśli także, że wobec braku ważnego pozwolenia na budowę, zgoda na wznowienie robót nie może zostać udzielona. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. rozpatrzył wniesione odwołanie i decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, akcentując jednocześnie, że oba rozstrzygnięcia winny zostać ocenione ponownie, gdyż w oparciu o przepis art. 145 par.1 pkt.4 k.p.a. strona złożyła formalny wniosek o wznowienie postępowania. W dniu 19 czerwca 2002 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem Nr [..] (znak: [..]) wznowił postępowanie administracyjne w sprawach zakończonych postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych Nr [..] z dnia [..], oraz decyzją Nr [...] z dnia [..] Postanowieniem z dnia [...] Nr [..] organ I instancji odmówił uchylenia postanowienia Nr [..] z dnia [..] wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku wielorodzinnego na nieruchomości przy ulicy A w Ł.. Na przedmiotowe postanowienie nie zostało złożone zażalenie. W dniu 7 sierpnia 2002 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał decyzję Nr [...], którą odmówił uchylenia decyzji Nr [..] z dnia [..] nakazującej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. przedłożenie w terminie do 30 czerwca 2002 roku dokumentu określającego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dokumentów określających przeprowadzenie wytyczenia geodezyjnego, inwentaryzacji budowlanej oraz projektu budowlanego robót docelowych związanych z budową wielorodzinnego budynku mieszkalnego, budynku gospodarczo – technicznego, ogrodzenia frontowego oraz przyłączy wraz z instalacjami wewnętrznymi, na nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ulicy A. Na przedmiotową decyzję odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. złożyli I. i B. małżonkowie C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia z dnia [..] w przedmiocie wznowienia postępowania z uwagi na rażące naruszenie prawa, to jest przepisów art. 149 i art. 150 k.p.a., z uwagi na to, iż o wznowieniu postępowania orzekł organ I instancji, zaś zdaniem skarżących właściwym był organ odwoławczy. W wyniku rozpoznania odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [..], Nr [..] (znak: [..]) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Na przedmiotową decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Ł., wnieśli I. i B. małżonkowie C.. W dniu [..] sąd administracyjny, po rozpoznaniu powyższej skargi w sprawie [..] wydał wyrok, którym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [..] W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji w dniu 20 lutego 2003 roku wydał powtórnie, w trybie art. 50 ust. l pkt l ustawy – Prawo budowlane, postanowienie Nr [..] (znak: [..]), którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową wielorodzinnego budynku mieszkalnego na nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ulicy A. Od powyższego postanowienia zażalenie złożyli I. i B. małżonkowie C., wnosząc o jego uchylenie, z uwagi na naruszenie zasad postępowania, to jest przepisów art. 7 i art. 77 par.1 k.p.a., oraz art. 107 par. 3 k.p.a.. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z argumentami odwołania i całokształtem okoliczności sprawy stwierdził, iż stosownie do treści art. 50 ustawy – Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie wykonywanych robót budowlanych: 1. bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, 2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, bądź zagrożenie środowiska lub 3. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu budowlanym bądź w przepisach. Powyższy przepis art. 50 ust. l ustawy – Prawo budowlane zawiera wyczerpujące wyliczenie przyczyn uzasadniających wstrzymanie robót budowlanych. Oznacza to, że na podstawie tego przepisu nie może nastąpić wstrzymanie robót budowlanych ze względu na inne przyczyny. Ustawodawca w ust. 4 tegoż przepisu zakreśla termin ważności postanowienia orzekającego o wstrzymaniu robót budowlanych, zgodnie z którym w sytuacji nie wydania przez organ I instancji w terminie 2 miesięcy od daty jego otrzymania decyzji, o której mowa w art. 51 ustawy – Prawo budowlane, takie postanowienie wygasa z mocy prawa. Zdaniem organu odwoławczego nie może budzić wątpliwości, iż w omawianej sprawie organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne i w dniu 11 marca 2002 roku wydał postanowienie (znak: [...]), w trybie art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, którym nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową wielorodzinnego budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A. W ślad za tym, decyzją z dnia [..] w trybie art. 51 ust. l pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2002 roku dokumentu określającego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dokumentów określających przeprowadzenie wytyczenia geodezyjnego, inwentaryzacji budowlanej oraz projektu budowlanego robót docelowych, a więc z zachowaniem 2 miesięcznego terminu. Organ odwoławczy podniósł, iż w wyniku postępowania sądowo – administracyjnego została uchylona decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót, zatem nadal w obiegu prawnym funkcjonuje postanowienie o wstrzymaniu robót, a wobec tego ponowne wstrzymanie robót budowlanych w trybie przepisu art. 50 ustawy – Prawo budowlane jest zdaniem organu odwoławczego niedopuszczalne, zwłaszcza, że dotyczy tej samej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego takie postanowienie byłoby drugim rozstrzygnięciem zapadłym w tej samej sprawie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ II instancji stwierdził, iż stanowiły one podstawę uchylenia przez organ odwoławczy skarżonego postanowienia. Tym niemniej stanowisko skarżących w sprawie niedopuszczalności wydania postanowienia o wstrzymaniu robót i decyzji o odmowie uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, opatrzonych tą samą datą nie jest prawidłowe, bowiem postanowienie o wstrzymaniu robót dotyczy postępowania zwykłego, zaś decyzja nr [..], na którą I. i B. małżonkowie C. również złożyli środek zaskarżenia, została podjęta w trybie nadzwyczajnym, który nie jest związany bezpośrednio z wydanym postanowieniem. Na powyższe postanowienie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wywiedli I. i B. małżonkowie C. domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie przepisu art.l56 par. l punkt 2 k.p.a., z uwagi na rażące naruszenie przepisów art.138 par.2 k.p.a. i art.107 par. 3 k.p.a., ewentualnie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż celem postępowania odwoławczego, które ma charakter apelacyjny, nie jest kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem zmian w stanie faktycznym i prawnym, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie przez organ I instancji od ponownego orzekania wskutek odwołania. Zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art.138 par.2 k.p.a. i wydanie orzeczenia kasacyjnego ma charakter wyjątkowy i rozstrzygnięcie takie zapada w sytuacji, gdy organ II instancji byłby zobowiązany do przeprowadzenia w znacznej części lub w całości postępowania dowodowego, co nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżących, w rażącej sprzeczności z treścią przepisu art.138 par.2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji jest dotknięta błędami natury prawnej, bądź postępowanie jest dotknięte brakami dowodowymi, które z powodzeniem można uzupełnić przed organem odwoławczym. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia rażąco narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ odwoławczy narzucił organowi I instancji sposób rozstrzygnięcia sprawy, co jest niedopuszczalne. Skarżący konkludując podnieśli, iż jeżeli organ odwoławczy uznał, że wydanie ponownego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest niedopuszczalne, to powinien uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie, a nie narzucać tego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Niezależnie od tego skarżący podnieśli, iż ich zdaniem jest to stanowisko i tak błędne, gdyż postanowienie wydane w wyniku wznowienia postępowania ma samoistny byt prawny i służą od niego środki odwoławcze. W tej sytuacji strona postępowania nadal nie miała możliwości czynnego udziału w sprawie przed wydaniem postanowienia w przedmiocie sporządzenia inwentaryzacji robót budowlanych wykonanych przez inwestora, po wydaniu pierwszego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, co ma istotne znaczenie dla stwierdzenia, które roboty miały charakter samowoli budowlanej. W ocenie skarżących w zaistniałej sytuacji organ powinien wszcząć postępowanie w przedmiocie rozbiórki przyłączy ciepłowniczych, gdyż inwestor drwi sobie z wydawanych decyzji i postanowień prowadząc roboty budowlane w okresie orzeczenia o wstrzymaniu robót budowlanych, celem spowodowania nieodwracalnych skutków. Brak konsekwencji wynikających z prawa budowlanego umacnia przekonanie inwestora, że nie poniesie żadnej kary z tytułu łamania przepisów prawa budowlanego. W tym przekonaniu umacniają inwestora organy nadzoru budowlanego wydając kolejne decyzje i postanowienia z naruszeniem prawa, które pozwalają inwestorowi na kontynuowanie budowy. Zdaniem skarżących od samego początku sprawy jest wiadome, że organ nadzoru budowlanego winien jedynie zbadać zgodność usytuowania budowy z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, co nakazują mu wyraźnie przepisy dotyczące wydania pozwolenia na budowę. Skarżący nigdy nie kwestionowali faktu możliwości budowy budynku wielorodzinnego, lecz podnosili jedynie kwestie zgodności usytuowania tego budynku, gdyż plan zagospodarowania przestrzennego nakazuje zabudowę pierzejową (frontową) co nie utrudni skarżącym korzystanie z ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)) Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizując postępowanie organów administracji w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż nie jest ono wolne od naruszeń prawa, wobec czego uchylił zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uchylając postanowienie organu I instancji przywołał przepis art.138 par. 2 k.p.a. jako podstawę swego rozstrzygnięcia. Norma ta stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszym postępowaniu nie sposób zgodzić się z tezą, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zresztą organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do przesłanek zastosowania powyższego przepisu. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie ma bez wątpienia charakter istotny. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że przepis art.138 par. 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka może zaistnieć tylko wówczas, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż nie mieści się to w jego kompetencji. Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi jednak jedynie wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenia go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2001 roku w sprawie V SA 239/01, opublikowany w LEX Nr 50105, oraz wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 roku w sprawie IV SA 208/99 opublikowany w LEX Nr 54745). Taka sytuacja nie ma zaś miejsca w niniejszej sprawie. Wszak organ odwoławczy domagając się od organu I instancji ponownego wydania rozstrzygnięcia nie wskazuje nawet w jakim zakresie postępowanie wyjaśniające należałoby jeszcze w niniejszej sprawie przeprowadzić. Zasadą jest, iż organ odwoławczy rozpatrując odwołanie ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną w jej całokształcie wydając jedno z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 par 1 pkt 1 – 3 k.p.a.. Zastosowanie przepisu art. 138 par. 2 k.p.a. jest wyjątkiem od tej zasady, który jest dopuszczalny wyłącznie w sytuacji spełnienia zawartych w tym przepisie przesłanek, o których była wcześniej mowa. (vide: wyrok NSA z dnia 6 września 2001 roku w sprawie II SA/Gd 2235/99, opublikowany w LEX Nr 76091). Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Wobec uchylenia postanowienia o kasacyjnym charakterze zbędne stało się wydanie rozstrzygnięcia w trybie przepisu art. 152 p.s.a. z uwagi na brak przymiotu wykonalności. O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.