II SA/Łd 767/05

Dnia 2 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2006 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzew 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz radcy prawnego S. K. Kancelaria A w Ł., Al. A 15 A lok. 3.6 kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych wraz z należnym podatkiem od towarów i usług od tej kwoty tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. II SA/Łd 767/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] ([...]) Prezydent Miasta Ł. działając na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nie zezwolił M. M. na usunięcie dwóch dębów znajdujących się na terenie nieruchomości przy ulicy A 112. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ powołał się na ustalenia zawarte w protokole wizji, z których wynika, iż dęby znajdują się na granicy posesji, przy ogrodzeniu od strony ulicy B, są w dobrym stanie, pnie drzew są proste, mają 26 m wysokości, obwody pni mierzone na wysokości 130 cm od podstawy pnia wynoszą odpowiednio 250 cm i 171 cm. Wbrew twierdzeniu strony drzewa nie wrastają w ogrodzenie, które zostało dostosowane do rosnących drzew, z których jedno jest otoczone siatką ogrodzeniową a drugie płytami betonowymi, świadczy to o tym, iż jest możliwe wykonanie nowego ogrodzenia z zachowaniem spornych drzew. Podkreślił, iż przedmiotowe dęby nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w istniejących obiektach budowlanych, stanowią natomiast cenny element naturalnej przyrody w środowisku miejskim i są okazami drzew o cechach pomników przyrody. W dniu 8 czerwca 2005r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. M.. Wyjaśnił, iż działkę posiada od 1980 roku a wówczas drzewa były mniejsze i nie stanowiły przeszkody w realizacji ówczesnych inwestycji. Obecnie zaś chciałby wykonać nowe, estetyczne ogrodzenie jak również przyłącze do kanalizacji, co wiąże się z koniecznością usunięcia dębów. Decyzją z dnia [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż sporna kwestia wymaga wyważenia interesów wnioskodawcy oraz interesu publicznego przemawiającego za zachowaniem jak największej liczy obiektów przyrodniczych na terenie miasta i wsi. Wskazał, iż wyniki przeprowadzonego w sprawie postępowania wskazują, iż istnieje możliwość wykonania spornego ogrodzenia bez usuwania drzew. Ponadto, ponieważ przedmiotowe dęby maja cechy pomników przyrody ich usunięcie spowodowałoby znaczny uszczerbek w środowisku naturalnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. M. powtórzył za odwołaniem, iż sporne drzewa uniemożliwiają realizację planów związanych z budową ogrodzenia i przyłącza do kanalizacji. Skarżący domaga się wydania pozwolenia na wycięcie drzew i deklaruje, iż jest w stanie w zamian za pozytywne rozpoznanie sprawy, dosadzić inne drzewa, nawet młode dęby tylko w innym miejscu, w którym nie będą kolidowały z istniejącymi i planowanymi inwestycjami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów, które wypełniło przesłankę określoną w art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl powołanego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przez rażące naruszenie prawa należy natomiast rozumieć sytuację, w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000r., sygn. akt V SA 2998/99, System Informacji Prawnej LEX Nr 51249). W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż zgodnie z art. 15 kpa i art. 78 Konstytucji RP, postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym a zatem każdej ze stron postępowania jest zagwarantowane prawo do zakwestionowania rozstrzygnięć podjętych wobec niej w postępowaniu sądowym bądź administracyjnym. Dwuinstancyjność jest związana z prawem strony do zaskarżenia dotyczących ją rozstrzygnięć w ramach postępowania odwoławczego, które może być wszczęte wyłącznie w wyniku wniesienia odwołania przez podmiot uprawniony, zatem wyłącznie przez stronę postępowania w terminie prawem przewidzianym tj. w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia (art. 129 kpa). W chwili gdy odwołanie wpływa do organu jest on zobligowany zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, oraz do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie (wyrok NSA OZ w Szczecinie z dnia 17 lipca 1996r., sygn. akt SA/Sz 2529/95, System Informacji Prawnej LEX Nr 27250; wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 11 maja 1994r., sygn. akt SA/Gd 2813/93, "Wspólnota" 1994/39/14; wyrok NSA z dnia 19 marca 1998r., sygn. akt IV SA 927/96, LEX Nr 43334). Wykonanie powyższych czynności jest o tyle istotne, że wniesienie odwołania po terminie powoduje jego bezskuteczność, w następstwie czego decyzja, która miała być poddana kontroli organu II instancji, w myśl art. 16 § 1 kpa staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył ją lub ogłosił wszystkim stronom. W przypadku stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy jest zatem zobowiązany na mocy art. 134 kpa do wydania postanowienia o uchybieniu terminu, chyba że strona złoży podanie o przywrócenie terminu i termin ten zostanie przywrócony. Rozpatrzenie odwołania, które zostało wniesione z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 §1 pkt 2 kpa), oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości (teza druga wyroku NSA z dnia 18 listopada 1999r., sygn. akt I SA 330/99, LEX Nr 48749; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I SA 1823/98, ONSA 2000/2/70; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998r., sygn. akt OPS 11/98, ONSA 1999/1/4; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1998r., sygn. akt IV SA 1006/96, LEX Nr 43356). Decyzje ostateczne to decyzje, od których nie służy odwołanie lub odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego złożenia, który nie został skutecznie przywrócony i decyzje te pozbawione zostały możliwości weryfikacji w toku instancji. Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi zostać uznane za rażące naruszenie prawa - por. wyrok NSA z dnia 17 września 1990r., III SA 647/90, Wspólnota 1991/36/21. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej przez Sąd sprawy wskazać należy, iż skarżący odebrał odpis decyzji wydanej przez organ I instancji w dniu [...], jak wynika z znajdującego się w aktach sprawy potwierdzenia odbioru tejże decyzji, odpis odebrał osobiście skarżący. Określony prawem 14 dniowy termin do złożenia odwołania (art. 129 kpa) upływał zatem z dniem 7 czerwca 2005r. natomiast odwołanie zostało złożone w dniu 8 czerwca 2005r. – potwierdza to prezentata Urzędu Miasta wskazująca na datę 8 czerwca 2005r. W świetle przytoczonej powyżej regulacji prawnej po dacie 7 czerwca 2005r. stronie nie służyło już prawo do wniesienia odwołania, skarżący nie wnosił zaś o przywrócenie uchybionego terminu. Odwołanie strony jako wniesione po terminie nie powinno zatem wywołać skutku w postaci wszczęcia kontroli instancyjnej, gdyż spowodowało, iż decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Natomiast weryfikacja decyzji ostatecznej jest możliwa wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych lub w wyniku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie zajął się kwestią zachowania terminu, świadczy o tym zarówno fakt wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie jak również to, iż w aktach sprawy znajduje się pismo przewodnie przesłane wraz z odwołaniem, w którym to piśmie organ I instancji wyraźnie wskazuje, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organ odwoławczy w momencie otrzymania tego pisma winien tym bardziej zwrócić uwagę na zachowanie terminu i na podstawie art. 134 kpa powinien był wydać postanowienie o uchybieniu terminu. Natomiast organ II instancji uznając terminowość odwołania przeprowadził kontrole decyzji organu I instancji a zatem dokonał weryfikacji decyzji ostatecznej czym dopuścił się rażącego naruszenia prawa, które to naruszenie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji organu II instancji. Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej organu I instancji w trybie odwoławczym, nadto bez uprzedniego wniesienia odwołania przez stronę postępowania stanowi rażące naruszenie przepisów art. 138 i art. 16 § 1 kpa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej wadliwej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa – por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1988r., sygn. akt IV SA 205/88, OSP 1990/4/210. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 ust. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.