II SA/Łd 768/10

Dnia 4 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 roku sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. uzgodnił w obszarze przyległym do pasa drogowego ul. A projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku dydaktycznego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 109 (działka [...] i [...], obręb [...]) wskazując, iż obsługa komunikacyjna inwestycji może odbywać się przez zjazd z pasa drogowego ul. A, który powinien posiadać parametry zjazdu indywidualnego. Z pisma Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z dnia [...] wynika, iż przekazał on Urzędowi Miasta Ł. wnioski z dnia 30 grudnia 2008r. J. Z. – K., P. K., W. H., S. H. i M. S. o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wszczęcie postępowania o wznowienie dwukrotnie było przedmiotem rozstrzygnięć organu pierwszej i drugiej instancji. W dniu [...] nr [...], Prezydent Miasta Ł. wydał postanowienie o wznowieniu postępowanie w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem z dnia [...]. Postępowanie zostało wznowione z wniosków J. Z. – K., W. H. i S. H. z dnia 30 grudnia 2008r. oraz z dnia 23 lutego 2009r., z uwagi na pozbawienie wnoszących udziału w postępowaniu. Jako podstawę wniosku wszyscy wskazali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.- pozbawienie udziału w postępowaniu Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 126 § 2 k.p.a. Prezydent Miasta Ł. stwierdził, iż postanowienie z dnia [...], nr [...] zostało wydane z pomięciem stron postępowania, co wynikało z faktu niekompletnego wskazania stron w przekazanym do opiniowania projekcie decyzji o warunkach zabudowy przez prowadzącego postępowanie główne i postanowił nie uchylać postanowienia z dnia [...]. W postanowieniu tym omyłkowo wobec S.i W. H. posługiwano się nazwiskiem "H.". W uzasadnieniu tego postanowienia PM[...] wskazał, bezspornie wnioskujący o wznowienie bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. W związku z zarzutem zbyt małej liczby miejsc postojowych organ podkreślił, że w postanowieniu uzgodnieniowym nie ustalano miejsc postojowych dla planowanej inwestycji. Przedmiotem tego postępowania było rozstrzygnięcie, czy istnieje możliwość włączenia do ul. A ruchu drogowego spowodowanego planowaną na terenie nieruchomości rozbudową. Zlokalizowanie odpowiedniej wskazanej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc postojowych nie odbywa się na etapie uzgodnienia jej projektu z zarządcą drogi. Nieruchomość zlokalizowana przy ul. A 109 posiada bezpośredni dostęp do jednej drogi publicznej ul. A – drogi powiatowej klasy Z – zbiorcza. Na nieruchomości tej zlokalizowana jest Szkoła A. Nieruchomość ta jest obsługiwana z ul. A poprzez zjazd o parametrach technicznych zjazdu indywidualnego. Projekt decyzji dotyczy rozbudowy budynku dydaktycznego o nowy budynek (aulę) wraz z łącznikiem pomiędzy istniejącym już budynkiem i projektowanym budynkiem. Organ wskazał, ze faktycznie nie ulega zmianie zagospodarowanie nieruchomości to nie jest wymagana zmiana jej obsługi komunikacyjnej, która może odbywać się poprzez istniejący zjazd o parametrach zjazdu indywidualnego zgodnie z propozycją zawartą w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Prezydent podniósł również, iż mając na względzie uporządkowanie ruchu na ul. A zlecił opracowanie projektu przebudowy ul. A na odcinku od ul. B do ul. C. Projekt ten nie przewiduje innych rozwiązań komunikacyjnych dla wskazanej nieruchomości. Po zrealizowaniu tej przebudowy zmianie ulegnie funkcja ul. A na wskazanym odcinku. Pełniona funkcja zostanie ograniczona do obsługi komunikacyjnej nieruchomości do niej przyległych, z ograniczeniami dla innego rodzaju ruchu kołowego, co powinno skutkować jego ograniczeniem na tym odcinku. Za nieudowodnione PM[...] przyznał, iż budowa auli spowoduje nieznaczne zwiększenie wielkości ruchu kołowego. W konkluzji PM[...] stwierdził, iż nie ma innej możliwości niż wskazana w projekcie decyzji obsługi komunikacyjnej nieruchomości. Z tych też przyczyn stwierdził, iż nie można uchylić postanowienia z dnia [...]. na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a. W zażaleniu na to postanowienie B. G. zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec niedostecznego rozważenia przez organ pierwszej instancji możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego proponowaną zmianą zagospodarowania nieruchomości przyległej do pasa drogowego drogi publicznej oraz niewłaściwe zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. W uzasadnieniu B. G. stwierdziła, iż charakter inwestycji spowoduje zwiększenie ruchu oraz zmniejszenie przepustowości tej ulicy. Podniosła również, iż znacznie pogorszy się jakość życia mieszkańców, wzmożony ruch spotęguje hałas oraz dodatkową emisję spalin. Zauważyła również, iż nie bez znaczenia jest projektowana przebudowa ul. A, albowiem do czasu jej zakończenia inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na swobodę ruchu drogowego, prowadząc do jej braku. W aktach sprawy znajdują się również kserokopie zażaleń W. H., S. H. i J. Z. – K. Postanowieniem z dnia [...], nr S. kolegium odwoławcze w Ł., wydanym po rozpatrzeniu zażaleń tych osób, SKO w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji zajęte w postanowieniu z dnia [...]. Na powyższe postanowienie wniosła skargę B. G.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 107 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów zażalenia; b. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze tej zawarła również wniosek o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzuciła, iż SKO nie odniosło się do tego, czy istnieje możliwość włączenia do drogi (ul. A) ruchu drogowego spowodowanego proponowaną zmianą zagospodarowania oraz jakie będą skutki ewentualnego włączenia tego ruchu do drogi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (b); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (c). Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądu stwierdzić trzeba, że zaskarżone rozstrzygnięcie, pomimo pewnych uchybień postępowania nie zasługuje na wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądu poddane zostało postępowanie przeprowadzone po wznowieniu postępowania incydentalnego podjętego w toku ustalania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynków dydaktycznych na terenie szkoły A przy ul. A w Ł. Z uwagi na miejsce inwestycji stosownie do art. 53 ust.3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ prowadzący postępowanie winien uzgodnić inwestycję z właściwym zarządcą drogi. W tym przypadku jest to komórka Urzędu Miasta Ł. - Zarząd Dróg i Transportu. Podstawę prawną postanowienia uzgodnieniowego stanowią przepisy art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 5 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami decyzję o warunkach zabudowy wydaje prezydent miasta po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W myśl art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie z art. 35 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U.07.19.115, ze zmianami), zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Organ uzgadniający winien był rozważyć planowaną inwestycję pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w cytowanym przepisie. Ustalenia i wnioski organu w tym zakresie odpowiadają prawu. Jak wynika z załączonych dokumentów, nieruchomość przy ul. A posiada bezpośredni dostęp jedynie do tej ulicy. Zjazd do drogi publicznej już istnieje i uzgodnienie nie przewiduje zmiany jego charakteru. Nadal jest to zjazd indywidualny, obsługujący tylko ruch z terenu szkoły.. Planowana inwestycja nie prowadzi do znaczącej zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, gdyż nie może mieć takiego charakteru rozbudowa budynku dydaktycznego już funkcjonującej szkoły. Zjazd do drogi publicznej już funkcjonuje. Tym samym zasadny jest wniosek organu, że nie ma możliwości zmiany sposobu obsługi komunikacyjnej nieruchomości, bowiem przylega ona do pasa drogowego jednej drogi publicznej - ul. A - i ulica ta może przejąć ruch generowany przez planowane zagospodarowanie nieruchomości przy ul. A 109. Tranie organ wywodzi, że obniżenie swobody ruchu po tej stronie ulicy, nawet jeśli takie na skutek zmiany zagospodarowania wskazanej nieruchomości wystąpiłoby nie może stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia obsługi komunikacyjnej nieruchomości od strony jedynej drogi, do której bezpośrednio przylega, Istotne jest również i to, że rozważania dotyczą ciasnej zabudowy pierzejowej w obrębie A Jak słusznie zauważył zarządca drogi, ustalenie koniecznej ilości miejsc postojowych czy też ich braku pozostaje poza kompetencjami opiniującego projekt decyzji jedynie w zakresie zjazdu do drogi publicznej i nie wpływa na rozstrzygnięcie w sprawie na tym etapie postępowania, choć z pewnością winno być przedmiotem rozważań w postępowaniu głównym. Stanowisko organu współdziałającego nie rozstrzyga o istocie sprawy ani jej nie kończy. Tym samym nietrafny jest zarzut naruszenia przez organ art. 7, 77 k.p.a. i art. 35 ust.3 ustawy o drogach publicznych. Uzgodnienie dotyczy w istocie zjazdu już działającego. Jednakże skarga nie zasługuje na uwzględnienie także z innych przyczyn. Mianowicie, stosownie do art. 106 §1 k.p.a. postanowienie o uzgodnieniu jest wymagane, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Przepis ten reguluje współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji, przy czym, chodzi o współdziałanie różnych organów. Jest to wyrażone wprost w art. 106 § 1 k.p.a., który uzależnienia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez "inny" organ. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2007 roku w sprawie II OSK 776/07, postępowanie przed organem współdziałającym ma pomocniczy, służebny charakter poprzez zaznaczenie przez ustawodawcę trybu jego wszczynania ( art. 106 § 2 i 3 kpa w związku z art. 61 § 1 kpa ) , dopuszczenie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tylko w niektórych przypadkach ( art. 106 § 4 kpa ) oraz zakończenie go przez wydanie postanowienia ( art. 106 § 5 kpa ). Pod względem ustrojowym i organizacyjnym organy współdziałające w wykonaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi, posiadającymi samodzielne i autonomiczne kompetencje . Oznacza to, iż omawiana norma art. 106 kpa nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Przepis ten zatem nie będzie miał zastosowania w sytuacji gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowisk) uprawniony jest ten sam organ A z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest prezydent miasta (art. 60 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Bezspornie również jest on zarządcą wszystkich dróg publicznych na terenie miasta za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych z mocy art. 19 ust. 5 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Oznacza to, że zakończenie postępowania uzgodnieniowego odrębnym aktem (postanowieniem), wydanym w trybie art. 106 §1 k.p.a było w istocie bezprzedmiotowe. Z tych względów nie mają znaczenia również inne uchybienia procesowe, dostrzeżone przez sąd w toku kontroli legalności prowadzonego postępowania, dotyczące powiadamiania uczestników (czy też braku powiadomień), niewyjaśnienie okol cności udziału kuratora spadku w sytuacji, gdy organ dysponował danymi spadkobierców uczestników. Bezprzedmiotowość postępowania uprawnia wniosek, że te uchybienia nie miały wpływu na końcową ocenę rozstrzygnięcia. Należy natomiast podkreślić, ze poczynione przez organ uzgadniający ustalenia i rozważenia co do możliwości organizacji zjazdu zachowują aktualność i ważność dla ostatecznych ustaleń warunków zabudowy w tym znaczeniu, że podlegają rozważeniu w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Z powyższych przyczyn należało uznać, że ostatecznie zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego po wznowieniu postępowania. Dlatego też sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.. m.o.