II SA/Łd 77/05

Dnia 18 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi K. C. na uchwałę Rada Miejskiej w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. zasądza od Rady Miejskiej w W. na rzecz K. C. kwotę 300,00 zł (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w W. uchwałą z dnia [...] Nr [...] odrzuciła wniesiony przez K. C. zarzut do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. obejmującej część wsi D. w rejonie ulic A, B i C. W uzasadnieniu powołała uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 12 października 2001r. Nr XXXVI/260/01 o przystąpieniu do sporządzenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W., wywodząc, iż przedmiotem ustaleń opracowania jest przeznaczenie obszaru objętego tą zmianą, pod zabudowę mieszkaniowa i towarzyszącą. Zdaniem Rady Gminy w W. uruchomienie nowych terenów budowlanych wymaga wyznaczania wewnętrznego układu komunikacji w zakresie przebiegu i klasyfikacji poszczególnych .ulic, umożliwiającego obsługę poszczególnych działek oraz połączenia tego układu z zewnętrzną .siecią uliczno - drogową - ul. B i C. Radą Gminy w W. wskazała, iż działka o nr ew. [...] posiada obecnie zjazd z drogi krajowej Nr [...] - ul. B, zapewniającej połączenie między ośrodkami administracyjnymi oraz obsługującej ruch tranzytowy i miejski. Ulica ta została zakwalifikowana zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 8 grudnia 2000r. Nr 17 do dróg głównych klasy G, a na drodze tej klasy w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu należy, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ograniczyć liczbę i częstość zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z dróg niższej klasy, ustalić odstępy między skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów. Organ zauważył nadto, iż działkę podzielono na dwie części, zachodnią przewidzianą pod usługi o uciążliwości nieprzekraczającej granic działki, oraz wschodnią, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a dojazd do niej zaplanowano z projektowanej wewnętrznej ulicy lokalnej oznaczonej symbolem 4KL1/2, dojazdowej 24KD1/2 i ciąg pieszojezdny 36KY. Wskazał, iż odcinek 4KL1/2 wchodzi w skład ulicy oznaczonej symbolami 2KLl/2, 3KL1/2 i 4KL1/2, która pełni funkcję strukturalną w wewnętrznym układzie komunikacyjnym i stanowi powiązanie z zewnętrznym układem drogowym, tj ul. B i C. Dla tej działki przewidziano zakaz bezpośredniej obsługi z ul. B. Rada Gminy podkreśliła, iż takie rozwiązanie jest zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] oraz uzgodnieniem projektu z GDDKiA Nr [...] z dnia [...]. Proponowany układ komunikacyjny zdaniem organu stanowi rozwiązanie docelowe, które będzie obowiązywać po realizacji przez gminę sieci przyległych ulic lokalnych, a do tego czasu obsługa komunikacyjna będzie odbywać się na zasadach dotychczasowych. Rada Gminy podała, iż działka o nr ewid. [...], zlokalizowana w ramach terenu oznaczonego na projekcie planu mpzp symbolem 29 MN, została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, w bezpośrednim sąsiedztwie tej działki istnieją bowiem już trzy jednorodzinne wolnostojące budynki mieszkalne. Na tej działce, zgodnie z planem, możliwe będzie jednakże prowadzenie działalności usługowej o uciążliwości nieprzekraczającej granic lokalu i stanowiących uzupełnienie funkcji mieszkaniowej (§ 4 pkt 1b- projektu –planu), wykluczone będzie natomiast prowadzenie działalności gospodarczej (produkcyjnej, przetwórczej i składowej). Na tej działce przewidziano dopuszczalny poziom hałasu w środowisku zgodnie z obowiązującymi przepisami o ochronie środowiska. Zdaniem Rady Gminy w W., proponowana przez K. C. funkcja rzemiosła bez określenia jej rodzaju może być uciążliwa dla sąsiedztwa i powodować obniżenie komfortu życia pozostałych mieszkańców. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł K. C. uważając, iż proponowane zmiany pozbawiają go nieruchomości nr [...], zabudowanej pawilonem usługowohandlowym z częścią mieszkalną, a także bezpośredniego dojazdu -wjazdu od drogi krajowej nr [...] ul. B oraz możliwości zaadaptowania istniejącego na działce nr [...] budynku garażowego na działalność usługoworzemieślniczą. Skarżący zakwestionował również podział działki nr [...] na dwie części - zachodnią, przeznaczoną w projekcie pod usługi nieuciążliwe nieprzekraczające granic działki oraz wschodnią, przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a także zaprojektowanie dojazdu do tej działki "drogą okrężną, prowadzącą do przeciwległego końca nieruchomości skarżącego". Zmiana ta, zdaniem K. C., uniemożliwi mu korzystanie z działki w sposób dotychczasowy, bowiem wykorzystywana na działalność gospodarczą działka zorientowana jest na bezpośredni wjazd od ul. B. Projektowana zmiana zmusza natomiast do gruntownej reorganizacji sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zajęcie części tej nieruchomości na drogę dojazdową i plac manewrowy dla samochodów dostawczych. Skarżący zauważył nadto, iż projektowanymi drogami lokalnymi nie będzie możliwy dojazd do przedmiotowej działki ciężarowych samochodów z uwagi na ich masę oraz ich uciążliwość dla mieszkańców. Według K. C., zmiana sposobu przeznaczenia działki nr [...] spowoduje spadek wartości tej działki. W konkluzji skargi uznał on, iż zmiany w istotny sposób naruszają jego interes, prawo własności oraz prawa innych osób zamieszkujących wzdłuż projektowanej ulicy, a także narażają go na straty. W licznych pismach, stanowiących uzupełnienie skargi, K. C. powielił i rozwinął swoją argumentację zawartą w skardze, a ponadto podkreślił m in., iż pawilon handlowy został wybudowany z założeniem bezpośredniego dostępu do ul. B, a wjazd z działki nr [...] został uzgodniony z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych, zgodnie zaś z podjętą w dniu [...] decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [...] możliwa była koncentracja usług wielofunkcyjnych z dopuszczeniem funkcji nieuciążliwych dla otoczenia. Zauważył dodatkowo, iż wykonana przez niego na tej nieruchomości inwestycja wskutek zmiany planu stanie się bezwartościowa. Wskazał również na okoliczność podjętych działań zmierzających do podziału tej działki oraz dokupienia działki nr [...], a także na liczne trudności w załatwianiu spraw w Gminie W.. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. podtrzymała swoje stanowisko oraz argumentacje zawartą w zaskarżonej uchwale podkreślając, iż proponowane zmiany naruszają wprawdzie interes skarżącego, ale jednocześnie są one kompromisem między zabezpieczeniem interesu publicznego i spełnieniem wymogów określonych w obowiązujących przepisach. Zauważyła nadto, iż prawo własności, mimo że jest prawem chronionym Konstytucją nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom. Powołała się na przepis art.4 ust.1 i art.33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wywodząc, iż gminie przysługuje władztwo planistyczne, a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności. Rada Miejska zwracając uwagę na kolizję pomiędzy interesem publicznym (społeczności lokalnej), a interesem indywidualnym (poszczególnych członków tej społeczności) w toku tworzenia projektów lub zmian planu zagospodarowania przestrzennego podkreśliła, iż za przyznaniem priorytetu interesowi publicznemu nad interesem prywatnym przemawiają korzyści, jakie cała społeczność lokalna odniesie w wyniku pozyskania nowych terenów budowlanych. Uchwalenie planu, według Rady Gminy umożliwi nadto wystąpienie o unijne dotacje dla realizacji przedsięwzięć publicznych, tj. drogi, sieci infrastruktury technicznej. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE: Skarga jest zasadna, jednakże z innych względów niż wskazane przez skarżącego. W myśl art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 ze zm., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej uchwały, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, zgodnie z art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z art. 151 powołanej ustawy podlega oddaleniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] Nr [...] odrzucającej wniesiony przez K. C. zarzut do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. obejmującej część wsi D. w rejonie ulic A, B i C. Za podstawę prawną tej uchwały przyjęto art.85 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t j . Dz.U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 ze zm.). Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, iż rozpoczęte przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed dniem 11 lipca 2003r. prace związane ze sporządzaniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można kontynuować w trybie dotychczasowym określonym w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli zostały spełnione łącznie dwie przesłanki, a mianowicie została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu i wójt (burmistrz lub prezydent) zawiadomił o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu. Czynności te, stosownie do art. 89, winny być dokonane przed datą wejścia w życie ustawy o planowaniu przestrzennym, t.j przed dniem 11.07.2003r. Racjonalny ustawodawca zakłada, iż dotychczasową ustawę stosuje się tylko wówczas, gdy prace planistyczne są zaawansowane, a jako kryterium zaawansowania prac przyjął przesłankę "zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu". W takiej sytuacji, z uwagi na zmianę regulacji prawnej wprowadzającej odmienne niż dotychczas wymogi, niecelowym byłoby bowiem przeprowadzanie procedury od początku i zaprzepaszczenie całego dotychczasowego wysiłku i środków finansowych związanych z uchwaleniem planu. W sytuacji jednak, gdy prace nie są zaawansowane należy stosować nową ustawę. W analizowanej sprawie, w ocenie Sądu nie zostały spełnione określone w art. 85. ust.2 ustawy o planowaniu przestrzennym przesłanki do kontynuowania rozpoczętych prac planistycznych zmierzających do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., obejmującego część wsi D. w rejonie ulic A, B i C, zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak bowiem wynika z załączonych akt administracyjnych, zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu zmiany planu do publicznego wglądu zostało doręczone właścicielom nieruchomości objętych zmianą planu w miesiącu wrześniu 2003r., a skarżącemu w dniu 30 września 2003r. Z porównania daty wejścia w życie ustawy o planowaniu przestrzennym i dat doręczenia zawiadomienia właścicielom nieruchomości wynika bez wątpienia, iż w sprawie winna mieć zastosowanie ustawa o planowaniu przestrzennym. Wprawdzie w aktach znajduje się wycinek z gazety - Dziennika Ł. z dnia [...], w którym zamieszczono Komunikat Burmistrza W. zawiadamiający o tym, że projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko będzie wyłożony do publicznego wglądu, w dniach od 1 października 2003r. do 22 października 2003r., jednakże zawiadomienie to nie może być uznane, w ocenie Sądu, za skuteczne z uwagi na to, że zostało ono ogłoszone z naruszeniem przepisu art 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten, na co wskazuje zawarty w nim jednoznaczny zwrot "kolejno", precyzyjnie określa tok następujących po sobie czynności podejmowanych przez burmistrza w toku prac planistycznych. Tok tych czynności w żaden sposób nie może zostać zmieniony przez organ planowania. Ustawodawca wymaga więc w pkt 3 i 4 ust. 2 art. 18 powołanej ustawy najpierw wystąpienia o opinię do właściwych organów administracji rządowej, a następnie o uzgodnienie projektu planu z właściwymi organami, a po uzyskaniu tychże uzgodnień nakazuje, stosownie do pkt 5 i 6 powołanego przepisu, zawiadomić na piśmie o terminie wyłożenia projektu m.in. właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu oraz w miejscowej prasie i drodze obwieszczenia. Tymczasem w kontrolowanej sprawie ten tok czynności został naruszony. Jak bowiem wynika z dat widniejących na załączonym Wykazie wystąpień o opinie i uzgodnienia do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu Burmistrz o opinie i uzgodnienia, o których mowa w pkt 3 ust.2 art.18 powołanej ustawy wystąpił w dniach od 11 września 2003r. do 12 września 2003r., zaś uzgodnienia właściwe organy sporządzały w okresie od dnia 29 września 2003r. do dnia 15 października 2003r., a więc po dacie wejścia w życie ustawy o planowaniu przestrzennym oraz po dacie zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Zauważyć nadto należy, iż Marszałek Województwa [...] pismem z dnia [...], a więc w okresie, w którym projekt był już wyłożony zgodnie z zawiadomieniem o wyłożeniu, odmówił uzgodnienia projektu, uzgodnienie takie nastąpiło dopiero w dniu [...] (pismo Zarządu Województwa [...] [...]), a więc już po dacie zakończenia publicznego udostępniania projektu planu. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż Zakład Energetyczny [...] Teren SA uzgadniając pismem z dnia [...] (pismo. Nr [...]; [...]) oraz A Spółka z o.o. uzgadniając pismem z dnia [...] ([...]) projekt przedmiotowego planu, wnieśli uwagi do tego planu, które należało uwzględnić w projekcie planu miejscowego przed datą wyłożenia planu do publicznego wglądu. Powyższe ustalenia dowodzą, iż procedurę zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu Rada Gminy przeprowadziła w całości w oparciu o regulację prawną, zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999r., Nr15, poz.139 ze zm.) z naruszeniem art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym. Na marginesie zauważyć również należy, iż nawet gdyby przyjąć, jak twierdzi Rada Gminy, że w sprawie ma zastosowanie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, to i tak należałoby stwierdzić nieważność uchwały, bowiem Sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany jest treścią art.27 ust.1 powołanej ustawy. Stosownie do tego przepisu, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art.18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Podobne rozwiązanie przewiduje mająca, zdaniem Sądu, zastosowanie w niniejszej sprawie ustawa o planowaniu przestrzennym, która w art. 28 ust.1 stanowi, iż naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Takie istotne naruszenia procedury uchwalania przedmiotowego planu miały miejsce. Kontrolując zaskarżoną uchwałę, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę dostrzegł, iż akta administracyjne są niekompletne. W aktach tych brakuje przede wszystkim tekstu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu oraz prognozy oddziaływania na środowisko. . Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art.18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.85 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym. Jednocześnie z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej ustawy za zbędne. O kosztach postępowania między stronami orzeczono na podstawie art, 200 u.p.s,a. Stosownie bowiem do powołanego przepisu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem i podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.