II SA/Łd 770/06

Dnia 27 marca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant asystent sędziego Joanna Wegner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2007 roku sprawy ze skargi W. U. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. U. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania W. U., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) o odmowie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. odmówił przyznania W. U. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego wskazując jako podstawę prawną treść art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 6 ust. 6 i § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z motywów uzasadnienia decyzji I instancji wynika, iż organ odmówił przyznania wnioskowanej pomocy z uwagi na brak środków finansowych w budżecie Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004 – 2006. Zgodnie z przepisem § 2 pkt 1 w/w rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w planie rozwoju obszarów wiejskich na wspieranie gospodarstw niskotowarowych oraz według kolejności otrzymania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosków o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Organ stwierdził, że w skali kraju limit na pomoc został wyczerpany. W odwołaniu od powyższej decyzji W. U. wniósł o jej uchylenie i przyznanie płatności, ponieważ uzasadnienie decyzji I instancji jest nieprawidłowe. W motywach wyjaśnił, iż w miesiącu lutym 2005 roku chciał złożyć wniosek, który jednak nie został przyjęty, gdyż brakowało części dokumentów (umowy dzierżawy), ale jego gospodarstwo i tak kwalifikowało się do przyznania pomocy (nawet bez zaliczenia do ogólnej powierzchni gruntów dzierżawionych). Nie dysponował on wówczas umową dzierżawy, gdyż obecny właściciel gruntu przebywał poza granicami kraju. Nadto odwołujący się wyjaśnił, że skoro organ miał ograniczone możliwości finansowe, a o przyznaniu pomocy decydowała kolejność, powinien odmawiając przyjęcia wniosku, zarejestrować jego wniosek w odpowiedniej ewidencji. Gdy przypadkowo odwołujący dowiedział się o zakończeniu przyjmowania wniosków to w dniu 23 marca 2005 roku nadał wniosek listem poleconym bez uwzględniania powierzchni dzierżawionych gruntów. W miesiącu grudniu 2005 roku W. U. został wezwany do uzupełnienia wniosku i wówczas to został poinformowany, iż decyzja o przyznaniu płatności nie może być wydana z przyczyn technicznych. Po rozpatrzeniu odwołania W. U., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wywodził, iż odwołujący się wniosek złożył w dniu 25 marca 2005 roku (data doręczenia wniosku do organu I instancji), który został poprawiony w miesiącu grudniu 2005 roku. W dniu wpłynięcia wniosku do organu, dysponował on jeszcze środkami finansowymi, a wnioski były rozpatrywane zgodnie z kolejnością ich wpływu. Tym niemniej w dniu [...], kiedy to organ wydał decyzję I instancji, limit na pomoc dla gospodarstw niskotowarowych był wyczerpany. W skardze do sądu administracyjnego W. U. wniósł o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i przyznanie wnioskowanej pomocy. W treści skargi wywodził, że jako data złożenia wniosku powinien być uwzględniany dzień nadania listu na poczcie, a nie data wpłynięcia pisma do organu, gdyż takie są zasady ogólne. Nadto, zdaniem skarżącego, powinien być on poinformowany o fakcie zakończenia przyjmowania wniosków ze względu na ograniczone środki finansowe. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. Wniosek został rozpatrzony w kolejności wskazanej zgodnie z treścią § 2 pkt 2 rozporządzenia. Nadto organ podał, że nawet gdyby wniosek wpłynął do organu w dniu 23 marca 2005 roku to i tak nie otrzymałby wnioskowanej pomocy, gdyż środki finansowe na tę pomoc zostały wyczerpane. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 13 marca 2007 roku pełnomocnik Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. został zobowiązany do udzielenia dodatkowej informacji o wysokości posiadanych przez organ środków finansowych w dacie złożenia wniosku przez skarżącego (tj. w miesiącu marcu 2005 roku), ilości złożonych wniosków w tym czasie, wskazania końcowej daty, z której pochodziły uwzględnione przez organ wnioski oraz podania czy istnieją opracowane zasady podziału środków, poza aktami normatywnymi powszechnie obowiązującymi. Termin do wykonania zarządzenia zakreślono na 7 dni. W wykonaniu tego zobowiązania pełnomocnik przesłał pismo Zastępcy Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 marca 2005 roku informujące o tym, że limit pomocy w ramach programu był, w dacie sporządzania pisma, bliski wyczerpania i że z dniem 23 marca 2005 roku powinno być wstrzymane przyjmowanie wniosków. Pełnomocnik złożył również kopię pisma Departamentu Obsługi Środków Towarzyszących Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 15 marca 2007 roku informujące, że do dnia 22 marca 2005 roku biura powiatowe przyjęły 116.353 wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podane w jej treści. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. W tej sytuacji podkreślić należy, że Sąd nie ma uprawnień do przyznania wnioskowanego świadczenia dla skarżącego. Uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dyrektor Oddziału Regionalnego w Ł., jak i Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prowadząc postępowanie związani są ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności, organy te stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Organy mają obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa), obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). Nadto organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 kpa). Pogląd taki znajduje uzasadnienie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 roku, I SA 2188/00, Lex Nr 81741; wyrok NSA z dnia 5 maja 1999 roku, V SA 1568/98, nie publ.; wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 roku, V SA 397/93, ONSA 1995/3/143 i inne). Zasady przyznawania płatności określają przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.). Zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie rozwoju obszarów wiejskich na wspieranie gospodarstw niskotowarowych i według kolejności otrzymania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosków o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W stanie faktycznym sprawy, W. U. w dniu 25 marca 2005 roku złożył wniosek o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Skarżący został wezwany do usunięcia braków wniosku pismem z dnia 17 października 2005 roku. Odebrał to pismo osobiście w organie w dniu 1 grudnia 2005 roku. Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił przyznania pomocy wskazując, że środki finansowe przeznaczone na ten cel zostały wyczerpane. Organ II instancji utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Sąd, po analizie dokumentów załączonych do akt administracyjnych uznał, że w sprawie naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego w stopniu znacznym, mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem składu orzekającego, przejawiało się to brakiem jasnych, wyraźnie sformułowanych zasad kolejności rozpoznawania wniosków o przyznanie płatności dla gospodarstw niskotowarowych na podstawie w/w przepisów. Brak tych ściśle określonych i ogólnie dostępnych reguł jest szczególnie rażący w sytuacji, gdy organ dysponował ograniczonymi środkami finansowymi na dany cel. Pomimo zobowiązania organu przez Sąd do udzielenia dodatkowych informacji, nie wykazał on w sposób niewątpliwy, jaka data ma decydujące znaczenie w kwestii przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych (data złożenia wniosku, jego poprawienia czy data wydania decyzji). Owszem organ powoływał się na fakt, że podstawowe znaczenie miała data złożenia wniosku o przyznanie pomocy, jednakże nie wykazał, kiedy został zarejestrowany wniosek W. U. (czy w dniu jego złożenia – 25 marca 2005 roku, czy w dacie uzupełnienia jego braków formalnych – w miesiącu grudniu 2005 roku), nie wyjaśnił, jakim kolejnym numerem został opatrzony wniosek. Nadto, organ nie podał, z jakiej daty pochodził (bądź jaki miał numer) ostatni pozytywnie załatwiony wniosek. Sprecyzowanie tych kwestii było bardzo ważne również z uwagi na znaczny upływ czasu między złożeniem wniosku przez skarżącego, a datą wydania decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanej pomocy. Z zestawienia dat wynika, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, czyli art. 35 i 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż co do zasady, za dzień złożenia pisma w organie, przyjmuje się datę nadania listu poleconego w polskiej placówce pocztowej zgodnie z regulacją art. 57 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym niemniej przepis art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowi wyjątek od tej zasady. Przepis ten określa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tym samym organy prawidłowo przyjęły, iż skoro w dniu 25 marca 2005 roku wniosek skarżącego wpłynął do organu, to w tej dacie zostało wszczęte postępowanie w sprawie. Konkludując, zdaniem składu orzekającego, w szczególności organ administracji drugiej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku, w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na niezbędne koszty postępowania składa się wpis sądowy w kwocie 200 złotych ustalony na podstawie treści § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).