II SA/Łd 770/18

Dnia 7 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 roku sprawy ze skargi Z. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. N. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. a.bł. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 z późn. zm.), uchylił w całości zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], Nr [...], którym w oparciu o normę art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie "robót budowlanych w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym we frontowej części nieruchomości przy ul. A 25A w Ł. (dz. nr 365, [...]), polegających na podwyższeniu budynku frontowego, usytuowanego ścianą szczytową północną w granicy z nieruchomością przy ul. A 25 w Ł.". W uzasadnieniu wskazanego postanowienia organ odwoławczy ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z remontem budynku mieszkalnego zlokalizowanego we frontowej części nieruchomości przy ul. A 25A w Ł. Roboty te obejmowały: zmianę pokrycia dachu i nachylenia połaci dachowych, podwyższenie ścianek bocznych poddasza o ok. 1,2 m i częściowe ocieplenie ścian zewnętrznych budynku. Organ po przeprowadzeniu w dniu 22 czerwca 2009 r. oględzin, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] nakazał W. K. przedłożenie w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Następnie na skutek skargi Z. L. na bezczynność organu szczebla powiatowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 listopada 2009r. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania aktu administracyjnego załatwiającego sprawę samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym usytuowanym we frontowej części nieruchomości w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. Pismem z dnia 16 grudnia 2009 r. W. K. wniosła o zmianę terminu wykonania nałożonego obowiązku. Postanowieniem z dnia [...] organ odmówił zmiany postanowienia z dnia [...] w zakresie zmiany terminu wykonania obowiązku. W dniu 17 marca 2010 r. W. K. złożyła ponowny wniosek o przedłużenie terminu wykonania obowiązku. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji odmówił W. K. zmiany terminu wykonania zobowiązania i wezwał do wykonania obowiązku bez zbędnej zwłoki. W dniu 6 lipca 2010r. W. K. przedłożyła wymagane dokumenty, jednakże po ich analizie organ szczebla powiatowego stwierdził, że złożona dokumentacja niedostatecznie wyjaśnia sprawę i wezwał W. K. do uzupełnienia i poprawy złożonej oceny technicznej. Na skutek skargi Z. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Łd 1265/10 wymierzył organowi szczebla powiatowego grzywnę za niewykonanie wyroku WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2009r. w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 32/09. W dniu 27 maja 2011r. W. K. złożyła uzupełnienie oceny technicznej, z której wynikała konieczność wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego, zlokalizowanego we frontowej części nieruchomości przy ul. A 25a w Ł., do stanu zgodnego z prawem. Organ stopnia podstawowego postanowieniem z dnia [...] uchylił w całości własne postanowienie z dnia [...], a decyzją z dnia [...], Nr [...] nałożył na W. K. obowiązek wykonania robót budowlanych w terminie do 31 maja 2012r., polegających na montażu wentylacji mechanicznej w pomieszczeniu łazienki, dociepleniu ścian zewnętrznych płytami styropianowymi gr. 50 mm w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Pismem z dnia 31 maja 2012r. W. K. wniosła o zmianę terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu szczebla powiatowego z dnia [...]. Decyzją z dnia [...], Nr [...] organ I instancji odmówił zmiany własnej decyzji ostatecznej Nr [...]. W dniu 7 listopada 2012 r. organ szczebla powiatowego przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości stwierdzając, że obowiązek wynikający z decyzji Nr [...] został wykonany poza dociepleniem od strony północnej tj. od strony nieruchomości stanowiącej własność Z. L., która nie wyraziła zgody na wejście na teren nieruchomości. Decyzją z dnia [...], Nr [...] organ szczebla wojewódzkiego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji Nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał W. K. zaniechanie dalszych robót budowlanych, objętych decyzją z dnia [...], Nr [...] tj. robót budowlanych w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym we frontowej części nieruchomości przy ul. A 25A w Ł. W dniu 16 marca 2018 r. do organu szczebla powiatowego wpłynął wniosek Z. L., przekazany przez [...] Biura Interwencyjnej Pomocy Prawnej, sprecyzowany pismem z dnia 29 marca 2018r., dotyczący "podwyższenia o około 1,5mb dwóch budynków usytuowanych w granicy mojej posesji, powodującego całkowite pozbawienie słońca w pomieszczeniach na parterze mojego budynku mieszkalnego oraz zacienienie mojego ogródka warzywnego. Wybudowane kominy w odległości 1,5mb od drzwi do mojej sypialni na wysokości parapetów moich okien oraz toczące się obecnie roboty budowlane w budynku gospodarczym [..] mające na celu adaptację tego budynku na cele mieszkalne" na nieruchomości w Ł. przy ul. A 25a.". Wnosząca wskazała nadto, że sprawa, której dotyczy wniosek jest doskonale znana organowi szczebla powiatowego i powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1265/10 z dnia 16 lutego 2011 r., zapadły w tej sprawie. W dniu 7 maja 2018 r. organ szczebla powiatowego przeprowadził oględziny na wskazanej nieruchomości w toku których stwierdzono, że "w granicy między posesjami A 25 i A 25A usytuowana jest ściana szczytowa budynku frontowego nieruchomości przy ul. A 25a. Ściana otynkowana do wysokości poddasza. Na wysokości poddasza ściana nie otynkowana. Dach budynku jest dwuspadowy pokryty blachodachówką. Według Z. L. budynek frontowy przy ul. A 25 został podwyższony o ok. 1,5 m w 2004r. Od 2004 r nic nie uległo zmianie. Do protokołu czynności kontrolnych dołączono nadto oświadczenie M. W., która pouczona o odpowiedzialności karnej, zgodnie z normą art. 233 § 1 Kodeksu karnego oświadczyła, że "Budynki frontowy i przylegający (budynek gospodarczy) do mojego budynku bez mojej zgody zostały podwyższone o około 1,5 w 2004r.". W takim stanie faktycznym organ szczebla powiatowego wydał w dniu [...], postanowienie Nr [...], którym w oparciu o normę art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie "robót budowlanych w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym we frontowej części nieruchomości przy ul. [...] 25A w Ł. (dz. nr 365, [...]) polegających na podwyższeniu budynku frontowego, usytuowanego ścianą szczytową północną w granicy z nieruchomością przy ul. A 25 w Ł.". W uzasadnieniu wskazano, że po porównaniu materiałów z oględzin budynku przeprowadzonych w dniu 7 maja 2018r. z dokumentami archiwalnymi dotyczącymi postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], Nr [...] stwierdzono, że "kształt dachu oraz wysokość budynku frontowego nie podlegała zmianie po zakończonym w/w postępowaniu administracyjnym. [..] Widoczna nieotynkowana ilość warstw cegieł ściany szczytowej w części poddasza nie uległa zmianie w stosunku do tej kiedy było prowadzone w/w postępowanie administracyjne w tut. organie". W ustawowym terminie zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Z. L. nie zgadzając się z jego treścią i podnosząc, że kwestionowane postanowienie "to kolejna akceptacja samowoli budowlanej, łamanie praw obywatelskich gwarantowanych w Prawie budowlanym, art. 28 i Konstytucji art. 32 i 83". Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 z późn. zm.), uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ wyjaśnił, że zgodnie ze wskazanym jako podstawa prawna przepisem art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w przepisie art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania mogą mieć charakter podmiotowy i przedmiotowy. Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania wniosku organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Organ podkreślił, że w analizowanej sprawie, jak wynika z przekazanych akt sprawy, organ szczebla powiatowego przeprowadził w dniu 7 maja 2018r. oględziny na wskazanej nieruchomości, dokonując ustaleń faktycznych, w toku których odebrał oświadczenie pouczonej o odpowiedzialności karnej M. W., celem ustalenia stanu faktycznego tj. stwierdzenia, czy w budynku mieszkalnym zlokalizowanym we frontowej części nieruchomości przy ul. A 25A po dniu 10 stycznia 2013r. prowadzone były roboty budowlane, czy też nie. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. i organ szczebla powiatowego winien skorzystać z unormowania art. 105 § 1 K.p.a. W tej sytuacji zdaniem organu należało, korzystając z kompetencji przyznanych przepisem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., stosowanych odpowiednio, uchylić w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], Nr [...]. Organ wyjaśnił jednocześnie, że odpowiednie stosowanie normy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. sprowadzać się musi wyłącznie do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji bowiem z uwagi na fakt, że przed organem szczebla powiatowego nie toczyło się postępowanie administracyjne, bezprzedmiotowym jest orzekanie zarówno o zmianie, jak i umorzeniu postępowania. W odniesieniu do treści zażalenia organ szczebla wojewódzkiego wyjaśnił, że podniesione zarzuty nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia z uwagi na jego formalny charakter. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Z. L. Skarżąca wskazała, że zaskarżone postanowienie akceptuje dwie samowole budowlane dokonane w granicy jej małej posesji, polegające na zmianie konstrukcji dachu z płaskiego na dwuspadowy wraz z jego podniesieniem o 1,5 mb, naruszając Prawo budowlane tj. art. 28 par. 1 i 2. Samowole poważnie naruszają jej prawa własności a więc i Konstytucję RP (art. 21 i 32). W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W myśl natomiast § 2 wskazanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 K.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w powołanym przepisie. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia wskazaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. jest art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. Organ odwoławczy uprawniony był zatem wydać postanowienie, w którym uchyliłby zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] zawiera rozstrzygnięcie, którego nie można zakwalifikować do żadnych z wyżej przedstawionych rodzajów orzeczeń organu odwoławczego. Nie ulega tym samym wątpliwości, że [...]WINB w Ł. naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro orzekł jedynie o uchyleniu postanowienia organu I instancji, nie wskazując na dalsze losy sprawy. Takiego rozstrzygnięcia jakie zawarł w sentencji postanowienia [...]WINB ustawa nie przewiduje. Tymczasem rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji ( postanowienia) jest jednym z elementów najistotniejszych każdej decyzji administracyjnej (bądź postanowienia), wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w konkretnych okolicznościach faktycznych i materiale dowodowym. Ma zawsze charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiająca sprawę w tej formie. Dodatkowo zauważyć należy, że uzasadnienie postanowienia organu II instancji jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony organ II instancji wskazuje, że brak było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., bowiem organ I instancji de facto podejmował czynności mające na celu ustalenie stanu faktycznego, a tym samym organ I instancji winien był skorzystać z unormowania przewidzianego w art. 105 § 1 K.p.a. W dalszej natomiast części uzasadnienia zawarto stwierdzenie, że postępowanie przed organem powiatowym nie toczyło się, zatem bezprzedmiotowe jest orzekanie o zmianie, jak i umorzeniu postępowania. Wobec tego, w istocie nie wiadomo jakiego rodzaju intencje kierowały organem II instancji przy rozpoznaniu zażalenia od postanowienia organu I instancji. Jeśli bowiem organ uznał, że postępowanie nie toczyło się, to winien utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a jeśli uznał, że postępowanie toczyło się i błędnie zastosowano art. 61a § 1 K.p.a., to winien wydać jedno z przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. rozstrzygnięć tj. uchylić zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając je - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a oraz § 21 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2016.1714 ze zm.). M.K.