II SA/Łd 771/14

Dnia 19 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asyst. sędz. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 roku sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...]. a.bł. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 61a § 1, art. 28, art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...], nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł.-Ś. wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta Ł. – Geodety Miejskiego z dnia [...], nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste D. K. nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w Ł. przy ul. A 40, oznaczonej jako działka nr 577, o powierzchni 655 m², dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 2 listopada 2009 r. E. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z żądaniem stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...], nr [...], orzekającą o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1258/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi E. K. uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd stwierdził, iż przedwcześnie odmówiono skarżącemu przymiotu strony przeprowadzając postępowanie bez udziału użytkownika wieczystego D. K. Nie można było bowiem wykluczyć, iż skarżący noszący to samo nazwisko jest jego następcą prawnym, co sprawia, że okoliczność ta winna być przedmiotem wyjaśnienia na etapie postępowania przed organem administracji, by można było ustalić krąg uczestników tego postępowania i ewentualny przymiot strony skarżącego jako potencjalnego następcy prawnego. Uwzględniając powyższe, pismem z dnia 11 lipca 2011 r., Kolegium wezwało skarżącego do usunięcia braków w złożonym przez niego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez wskazanie interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, a także do wskazania następców prawnych po zmarłym D. K. W odpowiedzi, skarżący pismem z dnia 28 lipca 2011 r. wyjaśnił, że interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji wywodzi z treści art. 231 § 3 Kodeksu cywilnego (w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji) oraz z aktualnie obowiązującego art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), jak również z art. 28 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy, powyższe potwierdza umowa cywilna zawarta między nim a właścicielem gruntu, tj. Skarbem Państwa, na podstawie której dzierżawił on nieruchomość położoną w Ł. przy ulicy A 40, a jako dzierżawcy służyło mu w stosunku do niej prawo pierwokupu. Ponadto, będąc samoistnym posiadaczem nieruchomości w dobrej wierze wzniósł za zgodą Skarbu Państwa budynek warsztatowy i stale, w pewnych odstępach czasu, składał do właściwych organów wnioski o wykup tej nieruchomości. Stwierdził, że działa w imieniu własnym i we własnym interesie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 61a § 1, art. 28, art. 61 § 1, art. 157 § 2 k.p.a., art. 10, art. 19 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., nr 22, poz. 159 ze zm.), art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192 ze zm.), a także § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U., nr 13, poz. 120 ze zm.). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący podniósł, iż organ nie wyjaśnił faktów dotyczących m.in.: kręgu osób będących spadkobiercami po D. K., wpisów w księdze wieczystej, treści umów zawartych między Skarbem Państwa a skarżącym, procedury przyznania mu pozwolenia na budowę w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, czy treści złożonego przez niego w 1985 r. wniosku o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Ponadto zarzucił naruszenie przez organ przysługującego mu prawa dostępu do akt sprawy. Zdaniem wnioskodawcy, przepisami prawa materialnego, z których można wywieść przysługujący mu interes prawny w obu określonych wyżej postępowaniach są § 5, § 9, § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r., w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium podzieliło stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie. Organ powołując się na przepisy art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków, a także przywołując regulacje ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach stwierdził, że powyższe unormowania w żaden sposób nie uzasadnią poglądu, iż skarżący był stroną postępowania o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste D. K. Natomiast nie mógł mieć zastosowania przepis art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie obowiązywał w dniu wydania decyzji z dnia [...]. Powoływana zaś przez skarżącego norma zawarta w art. 231 § 3 k.c. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 9 lipca 1985 r.) odnosiła się do roszczeń samoistnego posiadacza, który wzniósł budynek lub inne urządzenie na cudzym gruncie, a skarżący był posiadaczem zależnym. Organ skonstatował, iż skarżący ma jedynie interes faktyczny w żądaniu wzruszenia decyzji z dnia [...], co skutkowało utrzymaniem w mocy własnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Powyższe postanowienie E. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną interpretację tj. art. 28 k.p.a., jak również naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i art. 10 § 1 oraz art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Wyrokiem z dnia 24 lipca 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 102/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, iż skarżący nie wskazał jakiejkolwiek normy prawa materialnego, z której można by wywieść jego interes prawny. Natomiast wzniesienie przez skarżącego, będącego dzierżawcą gruntu, budynków na przedmiotowej nieruchomości wskazywać może jedynie na posiadanie interesu faktycznego w analizowanym postępowaniu, co potwierdza ustalone w toku postępowania administracyjnego zastrzeżenie tymczasowości wzniesionych obiektów. W wyniku skargi kasacyjnej E. K., Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2731/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Sąd II instancji zwrócił uwagę, iż nie zostały wykonane wskazania zawarte w wyroku WSA z dnia 18 stycznia 2011 r., II SA/Łd 1258/10, w zakresie prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, do których Sąd zaliczył ewentualnych następców prawnych D. K., użytkownika wieczystego działki budowlanej położonej w Ł. przy ul. A 40. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z kolei, w myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dotyczy to także oceny prawnej i wskazań NSA, które są wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (zob. Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Komentarz do art. 190 p.p.s.a., dostępny w LEX). Uwzględniając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r., jako wiążące, z mocy art. 190 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia prawa. Zarówno bowiem zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie ustalenia kręgu osób, które winny wziąć udział w postępowaniu, do których zaliczyć należy ewentualnych następców prawnych D. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt 1258/10, wskazywał w sposób wiążący, tak dla organu ponownie rozpoznającego sprawę jak i dla sądu kontrolującego prawidłowość postępowania i to niezależnie od słuszności tej oceny, że przedwcześnie odmówiono skarżącemu przymiotu strony przeprowadzając postępowanie bez udziału użytkownika wieczystego D. K. Nie można było bowiem wykluczyć, iż skarżący noszący to samo nazwisko jest jego następcą prawnym, co sprawia, że okoliczność ta winna być przedmiotem wyjaśnienia na etapie postępowania przed organem administracji, by można było ustalić krąg uczestników tego postępowania i ewentualny przymiot strony skarżącego jako potencjalnego następcy prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia podjęło działania w kierunku wyznaczonym przez sąd wzywając skarżącego do usunięcia braków w złożonym przez niego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez wykazanie interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, a także do wskazania następców prawnych po zmarłym D. K. Mimo podjętych czynności organ nie wykonał wskazań Sądu, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. Nie ustalono bowiem następców prawnych po D. K. i w konsekwencji powyższego, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jak i utrzymujące je w mocy orzeczenie zostało doręczone jedynie skarżącemu. Skutkuje to stwierdzeniem, iż zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zostały wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd nie miał obowiązku umieszczenia w wyroku orzeczenia co do zwrotu kosztów postępowania, wobec braku wniosku o zwrot należnych kosztów postępowania przed zamknięciem rozprawy, w myśl art. 210 § 1 p.p.s.a. A. P.