II SA/Łd 772/18

Dnia 16 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy drogi i rowu przy drodze 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] znak: [...], z dnia [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego J. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Decyzją z dnia [...] nr [...], znak: [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania J.P. oraz K.G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], nr [...], znak: [...], na mocy której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie: "(...) drogi i rowu przy drodze (działka nr ewid. 218) we wsi F., gm. R., będącej własnością Gminy Miasta i Gminy B. ", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, iż w dniu 9 stycznia 2018 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. wpłynął wniosek "mieszkańców miejscowości F.", podpisany przez J.P., dotyczący zbadania, m.in. sprawy "związanej z wykopaniem rowu " przy drodze zlokalizowanej na działce o numerze ewidencyjnym 218 we wsi F. Jak wynika z wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków, przedmiotowa działka o numerze ewidencyjnym gruntów 218 stanowi własność Gminy B. W dniu 24 stycznia 2018 roku organ I instancji w obecności: B.B., Z.A. - przedstawiciela Gminy B., J.P., K.G., S.L. i K. W. przeprowadził oględziny w sprawie "droga i rów przy drodze 218 - działka ewidencyjna". Zgodnie z oświadczeniem złożonym przez przedstawiciela Gminy B., działka o numerze ewidencyjnym gruntu 218: " (...) jest to działka stanowiąca drogę dojazdową do pól, działek rolnych i posesji. Za zgodą Urzędu Gminy na działkę nr 218 została nasypana ziemia pochodząca z odtworzenia rowów przy drodze powiatowej. Działka została wyrównana. Rów powstał w wyniku wyrównania drogi. W miarę możliwości finansowych Urząd przewiduje na tego typu drogach prace mające na celu poprawę przejezdności (...) podsypywanie drogi zostało wykonane w 2010 roku ". W dniu 29 stycznia 2018 roku do organu I instancji wpłynęły uwagi K.G. do protokołu kontroli sporządzonego w dniu 24 stycznia 2018 roku, w których wskazał on m.in., że rów został wykopany w grudniu 2017 roku ciężkim sprzętem, rów ma głębokość około 1 m, na rowie wykonane są dodatkowe przepusty, odcinek drogi między działkami B.B., S.L. jest nieprzejezdny. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją nr [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie: " (...) drogi i rowu przy drodze (działka nr ewid. 218) we wsi F., gm. R. będącej własnością Miasta i Gminy B. ". Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożyli: - K.G., nie zgadzając się z jej treścią i podnosząc, że droga na działce o nr ewidencyjnym gruntu 218 wykorzystywana jest jako droga dojazdowa do pól, a jej stan uległ pogorszeniu po ingerencji Gminy, która usypała ziemię z rowów na przedmiotowej drodze. Odwołujący wskazał jednocześnie, że: "(...) ziemny, nieumocniony rów drogowy stanowi urządzenie budowlane związane z obiektem drogowym"; - J.P., również nie zgadzając się z jej treścią i zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 6 i 7b k.p.a. oraz podnosząc brak ustaleń dotyczących naruszenia stosunków wodnych. W dniu 6 czerwca 2018 roku do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo J.P., w którym wnosił on o "uwzględnienie w toku postępowania treści decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2018 roku". Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w R. z dnia [...]. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn staje się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna składa się z elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Na część przedmiotową składa się treść żądania, uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny, natomiast elementy podmiotowe sprawy administracyjnej to podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka bezprzedmiotowości spełniona jest w szczególności wówczas, gdy w sprawie nie jest dopuszczalne wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy administracji mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone postępowanie administracyjne zobowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przechodząc na grunt przepisów ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wolą ustawodawcy, stricte art. 3 pkt 3 i 3a ustawy, obiekt liniowy jakim jest droga, zaliczany jest do budowli. Ilekroć w ustawie mowa jest o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: np. obiekty liniowe czyli obiekty budowlane, których charakterystycznym parametrem jest długość, do których w szczególności zaliczamy drogi. W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że drogami w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu są nie tylko drogi publiczne uregulowane w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222), lecz każdy rodzaj drogi. Natomiast art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zawierający definicję legalną drogi publicznej stanowi, że droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowanego w pasie drogowym. Dokonując wykładni funkcjonalnej omawianych przepisów stwierdzić należy, iż droga jest obiektem budowlanym - budowlą z wyposażeniem techniczno -użytkowym wraz z instalacjami i urządzeniami. Jednocześnie ustawa o drogach publicznych w art. 8 ust. 1 wyróżnia również tzw. drogi wewnętrzne, czyli drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, co nie oznacza, że wszystkie te drogi wewnętrzne mają cechy budowli, o których mowa w powołanych wyżej przepisach. Przedmiotem analizowanego postępowania administracyjnego była droga zlokalizowana na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr 218, we wsi F., gmina B. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ I instancji wynika, że przedmiotowa działka stanowi własność Gminy B. oraz oznaczona jest w ewidencji gruntów i budynków symbolami: RIVa, RIVb, RV, PsV, PsVI i dr. W ewidencji gruntów i budynków symbol "dr", zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034), oznacza drogę jako teren komunikacyjny. Niezaprzeczalnie wskazana droga istniała przez dokonanie jej wyrównania ziemią i służy jako droga dojazdowa m.in. do pól. Bezspornym jest również okres wykonania owego wyrównania, który strony zgodnie określiły na rok 2010. Tym samym ową drogę można zakwalifikować jako drogę wewnętrzną stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który wskazuje, że taki charakter mają drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Taką drogę stanowi w szczególności droga dojazdowa do gruntów rolnych i leśnych. Organ odwoławczy wskazał, iż działka nr 218 będąc drogą w znaczeniu komunikacyjnym i funkcjonalnym, nie ma cech pozwalających przyjąć, że jest budowlą w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowalne. Odnośnie zaś rowu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż z materiału dowodowego wynika, że ów rów powstał jedynie w wyników przemieszczenia mas ziemi - w wyniku wykopów, poprzez wykopanie dołu lub zmiany ukształtowania gruntu (wywyższenia drogi). Do wykonania rowu nie były użyte wyroby budowlane. Sumując, w ocenie organu, przedmiotowy rów nie stanowi obiektu budowlanego w myśl art. 3 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. nie jest budynkiem, budowlą bądź obiektem małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionym z użyciem wyrobów budowlanych, a więc nie podlega unormowani ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z wolą prawodawcy, ustawa Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Konkludując organ odwoławczy zgodził się z argumentacją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., że w ramach ustalonego stanu faktycznego w rezultacie wyrównania ziemią przedmiotowej drogi nie powstała budowla w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. nie powstała droga - budowla z wyposażeniem techniczno-użytkowym wraz z instalacjami i urządzeniami. Definicja drogi stanowi, że droga jest budowlą, a nie gruntem. Wyrównania ziemią drogi położonej na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntu nr 218 nie można również zakwalifikować jako robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, czyli jako budowę, prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Analogiczna sytuacja ma zastosowanie w przypadku rowu, który w danej sytuacji nie będąc obiektem budowlanym, nie jest przedmiotem działalności organów nadzoru budowlanego. Konkludując, poczynione przez organ I instancji ustalenia wykluczyły materialnoprawne podstawy do władczej ingerencji organu administracyjnego. To z kolei, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., obligowało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do umorzenia postępowania administracyjnego. Wobec powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skorzystał z kompetencji zawartej w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], nr [...]. Na koniec organ odwoławczy przypomniał organowi I instancji, że jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie, zgodnie z zasadą ogólną unormowaną w art. 10 § 1 k.p.a., jest zapewnienie czynnego udziału stronom w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek ten organ powinien realizować od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego przez zawiadomienie wszystkich stron o wskazanej czynności (art. 61 § 4 wskazanej ustawy). Uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zarazem podstawę do uchylenia decyzji kontrolowanej w postępowaniu odwoławczym niezależnie od zaistnienia innych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie z całą pewnością udziału nie brała U.P., której przymiot strony przedmiotowego postępowania przysługiwał, jako osobie dysponującej tytułem prawnym wynikającym z prawa współwłasności ustawowej działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr 191/4 i 191/9, położonych w obrębie F., gmina B.. Organ I instancji nie wypełnił również obowiązków wynikających z przytoczonego art. 10 § 1 k.p.a.. Stwierdzone uchybienia organ II instancji konwalidował na etapie postępowania odwoławczego. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia stosunków wodnych, organ odwoławczy stwierdził, że wskazane zagadnienie nie należy do właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego. Powyższe nie oznacza jednak, że odwołujący pozbawieni są ochrony prawnej, bowiem stan gospodarki wodnej chroniony jest na gruncie prawa wodnego, co wprost wynika z orzecznictwa sądownictwa administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r., IIOSK 1337/13, Lex nr 1637148). W przypadku stwierdzenia zmiany stanu gospodarki wodnej na nieruchomości zastosowanie w sprawie znaleźć mogą unormowania art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.), zgodnie z treścią którego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł -ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Jeżeli natomiast spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Prowadzenie postępowania w tym trybie nie należy jednak do właściwości organów nadzoru budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wywiódł J.P. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 6 k.p.a. poprzez brak zastosowania oczywistych w tej sprawie przepisów prawa budowlanego; 2. art. 8. § 1 k.p.a., poprzez nierówne traktowanie stron; 3. art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze. zm.), poprzez brak ustalenia, czy inwestycja polegająca na budowie przepustu w drodze nie narusza stosunków wodnych; 4. art. 7b k.p.a. poprzez brak wystąpienia do inwestora i wyjaśnienia okoliczności powstania przepustu w drodze. Nadto skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Przedmiotem sporu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], na mocy której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie: "(...) drogi i rowu przy drodze (działka nr ewid. 218) we wsi F., gm. R., będącej własnością Gminy Miasta i Gminy B. ". Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1990 r., sygn. akt II SA 1240/89, ONSA 1990, Nr 1, poz. 16), a więc gdy nie istnieje, ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wiąże się z koniecznością uprzedniego zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie wykluczał prawną możliwość merytorycznego jej rozstrzygnięcia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 508/18, LEX nr 2549090). W rozpoznawanej sprawie natomiast organy administracji nie ustaliły rzetelnie i prawidłowo stanu faktycznego i nie dokonały jego prawidłowej i pełnej oceny prawnej, gdyż pominęły i nie wyjaśniły istotnych dla sprawy kwestii. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że w rezultacie wyrównania ziemią drogi zlokalizowanej na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr 218, we wsi F., gmina B., nie powstała budowla w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. nie powstała droga – budowla z wyposażeniem techniczno-użytkowym wraz z instalacjami i urządzeniami. Wyrównania ziemią drogi położonej na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntu nr 218 organy nie zakwalifikowały również jako robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, czyli jako budowę, prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Uznały nadto, iż rów, nie będąc obiektem budowlanym, nie jest przedmiotem działalności organów nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu organy obydwu instancji, co najmniej przedwcześnie uznały, że bezprzedmiotowe jest postępowanie administracyjne w sprawie drogi i rowu przy drodze (działka nr ewid. 218) we wsi F., gm. R., będącej własnością Gminy Miasta i Gminy B. Zwrócić należy bowiem uwagę, że brak jest w materiale dowodowym jakiegokolwiek wyjaśnienia, jakie roboty zostały przeprowadzone na działce nr ewid. 218, tzn. jaki był zakres przeprowadzonych robót, kto je wykonał i w jakim celu, jak wyglądała wcześniej przedmiotowa droga wewnętrzna, czy istniał sporny rów, czy rów jest ściśle związany z wywyższeniem drogi i w jakim celu powstał, czy rów i droga stanowią całość techniczno – użytkową. Niedokonanie zatem przez orzekające w sprawie organy zasadniczych wszak ustaleń dotyczących przedstawionych powyżej kwestii, świadczy o przeprowadzeniu przez te organy postępowania z naruszeniem podstawowych zasad postępowania. Organ administracji publicznej - zarówno I, jak i II instancji, stosownie do treści art. 7 k.p.a. zobowiązany jest bowiem do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest bowiem możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Dostrzec przy tym trzeba, że naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. następuje nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Ponadto Sąd stwierdza, że zgodnie z treścią art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W świetle powyższego należy zauważyć, że organ stwierdzając swoją niewłaściwość powinien, opierając się na dyspozycji art. 65 § 1 k.p.a., przekazać odwołanie skarżącego, w zakresie naruszenia stosunków wodnych, do organu właściwego, tj. Burmistrza Gminy i Miasta B., zawiadamiając o tym wnioskodawcę, wraz z uzasadnieniem podjętej czynności. Brak jest bowiem podstaw do wydania w tym przedmiocie decyzji o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Poczynienie powyższych ustaleń pozwoli jednoznacznie określić stan faktyczny, który będzie podstawą do zastosowania właściwej normy prawa materialnego lub procesowego dla zakończenia tej sprawy. Na tym etapie wobec wskazanych wątpliwości stanu faktycznego sprawy nie można przesądzić końcowego rozstrzygnięcia. Z wymienionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu. k.ż.