II SA/Łd 773/10

Dnia 6 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 roku sprawy ze skarg W. S. i G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz: - skarżącego W. S. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych; - skarżącej G. S. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz K. decyzją z dnia [...] Nr [...] - ustalił opłatę w wysokości 902.555,60 zł. do wspólnego uiszczenia [po 1/2 części] przez byłych współwłaścicieli nieruchomości: W. S. oraz G. S., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obszaru miasta K., oraz zbyciem nieruchomości gruntowej - działek o nr ewidencyjnych 12 i 13 - położonej w K. przy ul. D. nr 16 i 18 o łącznej powierzchni 4,0557 ha. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż ustalenie opłaty nastąpiło z związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXXVII/355/05 Rady Miejskiej w K. z dnia 28 grudnia 2005r. (Dz.Urz. Woj. [..] z 2006r. Nr 74 poz. 642) i wzrostem z tego tytułu wartości przedmiotowej nieruchomości oraz dokonaniem jej zbycia przez G. S. oraz W. S. w dniu 27 marca 2007r. na podstawie aktu notarialnego Rep. [...]. Kwestionując tę decyzję, pismem z dnia 17 marca 2010r. z zachowaniem ustawowego terminu, W. S. oraz G. S. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., w którym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, a to w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r., który stwierdził, iż art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 3003r. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 nin. ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. W piśmie uzupełniającym odwołanie skarżący nadto wskazali, że działki ewidencyjne nr 12 i 13 pod rządem ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonego uchwałą nr XVIM/177/92 Rady Miejskiej w K. z dnia 28 lutego 1992 roku (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr 6 poz. 99) znajdowały się na obszarze mieszkalnictwa rodzinnego - we fragmencie oznaczonym na rysunku symbolem B 71 MN, z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych, zaś na podstawie powyższego planu w dniu 15 lipca 1998 roku została wydana przez Burmistrza Miasta K. decyzja nr 128/98 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą techniczną i społeczną obejmującego budowę 49 domów mieszkalnych o wysokości 3 i 1/4 kondygnacji, tworzących zespoły zwartej zabudowy w ilości 12 sztuk budynków oraz 2 domów mieszkalnych wolnostojących o planowanej wysokości - 2 kondygnacje naziemne; planowana ilości mieszkań 248, w parterach budynków garaże w ilości 102 szt, w budynkach o numerach 6, 7 i 13 usługi nieuciążliwe, o wielkości powierzchni ok. 150,00m2. W ocenie skarżących "stary" plan przewidywał, zatem na działkach ewidencyjnych nr 12 i 13 budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i wielorodzinne. Następnie skarżący sprzedali działki nr 12 i 13 w dniu 27 marca 2007r, tj. w trakcie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta K., w obszarze położonym po północnej stronie ulicy Ł. na odcinku od ulic B. do ulicy P., z ograniczeniem od strony północnej granicą administracyjną miasta, dalej obszar po zachodniej stronie ulicy B. d granicy północnej miasta do ulicy N., zatwierdzonego Uchwałą nr XXXVI 11/355/05 Rady Miejskiej w K. z dnia 28 grudnia 2005 (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia 09 marca 2006 roku Nr 75, poz. 642), który dla działek o numerach ewidencyjnych 12 i 13 ustalał przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i/lub zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, a jako dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające - nieuciążliwe usługi towarzyszące, niezakłócające funkcji mieszkaniowej obszaru, stacje transformatorowe, z możliwością wydzielenia drogi wewnętrznej dla obsługi wydzielonych działek budowlanych - teren oznaczony na rysunku planu symbolem 1MN/MW. W ocenie skarżących z powyższego wynika, że stary i nowy plan zagospodarowania przestrzennego K. przewidują takie samo przeznaczenie dla działek nr 12 i 13, a nawet stary plan stwarzał korzystniejsze warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestora poprzez intensywniejszą zabudowę. W związku z powyższym skarżący stanęli na stanowisku, iż zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 roku wydanym w sprawie sygn. akt P 58/08, w stanie faktycznym ustalonym w przedmiotowej sprawie, organowi l instancji nie przysługuje prawo żądania opłaty z tytułu zwiększenia wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [....] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art.7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami) w zw. z art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami), art. 1 ust. 1l ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 z późniejszymi zmianami) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium podniosło, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przed Kolegium, które to decyzją z dnia [...] [...] oraz decyzją z dnia [...]r. [..] i [...] uchylało w całości wcześniejsze decyzje Burmistrza i przekazywało sprawę ustalenia opłaty planistycznej do ponownego rozpoznania temu organowi, udzielając jednocześnie wskazówek, co do dalszego toku postępowania. Organ odwoławczy zauważył, że kwestią sporną w sprawie stanowi okoliczność, czy w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXXVII/355/05 Rady Miejskiej w K. z dnia 28 grudnia 2005r. (Dz.Urz. Woj. [...] z 2006r. Nr 74 poz. 642) w stosunku do poprzednio obowiązującego zmiana przeznaczenia omawianego terenu nastąpiła, a tym samym czy zasadne jest naliczenie opłaty planistycznej z tego tytułu. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżących, wskazując, iż z ustaleń stanu faktycznego niniejszej sprawy bowiem bezspornie wynika, że nieruchomość położona w K. przy ul. D. 16 i 18 oznaczona jako działki nr 12 i 13 o powierzchni 40.557 m2 uregulowana w KW nr [...] w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonym uchwałą Nr XVIII/117/92 Rady Miejskiej w K. z dnia 28 lutego 1992r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1992r., Nr 6, poz.99) znajdowała się w obszarze mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy (oznaczonym symbolem B 71 MN). Zgodnie z zapisami planu na terenie tym dopuszczona była adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej, wolne tereny przewidziane były do podziału na działki budowlane wolnostojące, istniała możliwość lokalizacji usług nieuciążliwych, innych usług zgodnie z ustaleniami zasad realizacji planu ogólnego. Po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXXVII/355/05 Rady Miejskiej w K. z dnia 28 grudnia 2005r. (Dz.Urz. Woj. [...] z 2006r. Nr 74 poz. 642) przedmiotowa działka znalazła się na terenach oznaczonych symbolem 1MN/MW przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną i/lub wielorodzinna z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi wraz z dopuszczalną funkcją usługową nie zakłócającą funkcji mieszkaniowej. Organ odwoławczy wywiódł, iż skoro zatem przedmiotowy teren w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r. planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod budownictwo rodzinne (tj. jak należy się domyślać dla jednej rodziny), a po uchwaleniu nowego planu - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i/lub wielorodzinną, to jednoznacznie widać, iż nastąpiła zmiana jego przeznaczenia na cel korzystniejszy inwestycyjnie od dotychczasowego, a zakres możliwości jego wykorzystania zgodnie z ustaleniami nowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niewątpliwie większy i szerszy, co powoduje wzrost wartości nieruchomości z tego tytułu uprawniający do naliczenia opłaty planistycznej. Kolegium oceniło, że przeznaczenie nieruchomości w nowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zostało określone tak samo jak w starym, co w konsekwencji oznacza, że powołany przez skarżących wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosić się będzie do innej sytuacji, niż wynikającej ze stanu faktycznego mającego miejsce w sprawie, zatem przepis art. 37 ust. 1 ustawy będzie miał zastosowanie. W przedmiotowej sprawie zatem, dokonując porównań zapisów dotyczących przedmiotowej nieruchomości w starym jak i nowym planie, przyjąć należy, że zmiana przeznaczenia w omawianym przypadku jednak nastąpiła. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując sprawę niniejszą, uznało, iż należy zaskarżoną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, z uwagi na istniejące wątpliwości co do przeznaczenia przedmiotowego terenu przed uchwaleniem "nowego" planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium przypomniało, że przed datą wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXXVII/355/05 Rady Miejskiej w K. z dnia 28 grudnia 2005r. (Dz.Urz. Woj. [...] z 2006r. Nr 74 poz. 642) tzn. przed 09 kwietnia 2006 roku, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż poprzednio obowiązujący utracił swoją moc ok. 2,5 roku wcześniej. Organ wyjaśnił, iż utrata na podstawie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mocy prawnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dniem 31 grudnia 2003 r., powoduje, iż powstała luka czasowa w określeniu przeznaczenia nieruchomości, skoro brak jest ciągłości istnienia planu miejscowego. Zdaniem Kolegium przerwanie zaś ciągłości istnienia planu miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla wyceny nieruchomości, ponieważ przez czas, między utratą mocy obowiązującej dotychczasowego planu miejscowego a wejściem w życie nowego planu miejscowego, brak jest prawnie określonego wyznacznika dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości, jako okoliczności warunkującej inwestycyjne jej możliwości, a tym samym wpływające na jej wartość. Z tych powodów, w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 50 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 270, poz. 2109), Kolegium uznało, że przy określaniu wartości nieruchomości dla celów ustalenia opłat planistycznej przyjąć należy faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu, który powinien znaleźć swe odzwierciedlenie zarówno uzasadnieniu decyzji jak i zapisach operatu szacunkowego. Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji, nie odniósł się do faktycznego sposobu jej wykorzystania, lecz powołał się na ustalenia nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając, iż wartość gruntu przed uchwaleniem planu dla funkcji: mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy wynosiła 2.909.153 zł., zaś rzeczoznawca majątkowy przyjął, że przed uchwaleniem planu miejscowego przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana była na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, bowiem nie była zagospodarowana, nie była użytkowana rolniczo, a jej otoczenie stanowiła w przeważającej części zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami, jedynie tereny od strony północnej i w części od strony zachodniej nie były zabudowane. Stąd rzeczoznawca wysnuł wniosek, iż przed 9 kwietnia 2006 r. potencjalny inwestor mógłby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdyby o to wystąpił. Takie działanie zarówno organu pierwszej instancji, jak i rzeczoznawcy zakwestionował organ odwoławczy wskazując, iż jako "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości", przyjąć należy, zgodnie z jego potocznym rozumieniem, że słowo faktyczny rozumiane tu jest jako istniejący, zgodny z rzeczywistością, ustalony i stwierdzony, konkretny stan rzeczy lub zdarzenie w określonym czasie i przestrzeni, zaś w praktyce o faktycznym sposobie wykorzystywania nieruchomości rozstrzygać będą dane zawarte w ewidencji (katastrze) gruntów i budynków, prowadzonej na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Kolegium zaznaczyło, że w okresie tzw. luki planistycznej, tj. przed datą 9 kwietnia 2006r. dla przedmiotowego terenu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie została wydana, przedmiotowa działka nie była zagospodarowana i zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów oznaczona była jako rola. Organ podkreślił, iż powołana przez skarżących decyzja nr [...] z dnia [...]r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy 49 domów mieszkalnych nie wywołała skutku w postaci zmiany przeznaczenia przedmiotowego terenu, bowiem wygasła w związku z brakiem wystąpienia przez inwestora o pozwolenie na budowę w terminie jednego roku od dnia od daty uzyskania decyzji. Nadto Kolegium stanęło na stanowisku, iż samo przekonanie o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji jej braku nie może doprowadzić jeszcze do zmiany przeznaczenia terenu. Dopóki do tego przekwalifikowania w sposób przewidziany przepisami prawa nie dojdzie, wycenie winien podlegać grunt przy uwzględnieniu jego faktycznego, a nie możliwego czy potencjalnego przeznaczenia. Zdaniem organu ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynika, iż żadna decyzja administracyjna, który zmieniałby charakter działki, nie została wydana, bowiem za taką nie można uznać decyzji z dnia [...] nr [...], a zatem nie można automatycznie przyjmować, ich przeznaczenie nieruchomości uległo zmianie. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium koniecznym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi celem wyjaśnienia w sposób jednoznaczny przeznaczenia i wartości nieruchomości przed wejściem w życie nowego planu. Organ winien także uzupełnić materiał dowodowy o archiwalne (tj. sprzed daty 09 kwietnia 2006r.) wypisy z ewidencji gruntów potwierdzające fakt, iż przed uchwaleniem planu przedmiotowa działka stanowiła rolę. Kolegium zgodziło się ze skarżącymi, że tryb określony w art. 145a Kpa, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem decyzja organu I instancji nie jest decyzją ostateczną , bowiem skarżący skorzystali z prawa wniesienia odwołania. W. S. oraz G. S. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.. Jako podstawę skargi skarżący wskazali w pierwszej kolejności na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 roku wydany w sprawie sygn. akt P 58/08. Ponadto strona zarzuciła naruszenie: 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 roku sygn. akt P 58/08 i w oparciu o stan faktyczny ustalony w sprawie, istniały przesłanki do uchylenia decyzji Burmistrza K. w całości i umorzenia postępowania w sprawie; 2. przy założeniu, że art. 138 § 2 k.p.a. został prawidłowo zastosowany, naruszenie tego przepisu poprzez błędne ukierunkowanie dalszego postępowania przed organem I instancji, nakazujące ustalić faktyczny sposób wykorzystywania działek nr 12 i 13 przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mają rozstrzygać dane zawarte w ewidencji (katastrze) gruntów i budynków, co jest sprzeczne z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 3. art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść skarżącego poprzez nakazanie przy ustalaniu wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnić dane zawarte w ewidencji (katastrze)gruntów i budynków oraz poprzez nie uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 roku sygn. akt P 58/08 pomimo, że przeznaczenie nieruchomości w nowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało określone tak samo jak w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; 4. art. 7, 77, oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym w szczególności poprzez niepoparte dowodami, bezpodstawne uznanie, że pod użytym w planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym dla spornych działek pojęciem "budownictwo rodzinne" należy rozumieć tylko i wyłącznie budownictwo jednorodzinne i w konsekwencji przyjęcie, że nastąpiła zmiana przeznaczenia działek w związku z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego. 5. art. 36 ust 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości w nowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało określone tak samo, jak w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że Gminie K. nie przysługuje prawo żądania opłaty z tytułu zwiększenia wartości nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 roku Sąd postanowił połączyć sprawę niniejszą na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) ze sprawą ze skargi G. S. o sygn. akt [...] do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej prowadzić sprawę pod sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji i analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydana na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art.7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – K.p.a. Rozstrzygnięcie kasacyjne, organu odwoławczego dopuszczalne jest w sytuacji, gdy rozstrzygniecie sprawy zależy od uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu prawy. ( art. 138 § 2 K.p.a.). Powody dla, których została uchylona decyzja pierwszoinstancyjną, to wątpliwości wyrażone przez organ odwoławczy, czy w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXXVII/355/05 Rady Miejskiej w K. z dnia 28 grudnia 2005r. (Dz.Urz. Woj. [...] z 2006r. Nr 74 poz. 642) w stosunku do poprzednio obowiązującego nastąpiła zmiana przeznaczenia omawianego terenu, a tym samym czy zasadne jest naliczenie opłaty planistycznej z tego tytułu. Dalej organ odwoławczy wywodził, uzasadniając swe rozstrzygnięcie, iż skoro przedmiotowy teren w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r. planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod budownictwo rodzinne (tj. jak należy się domyślać dla jednej rodziny), a po uchwaleniu nowego planu - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i/lub wielorodzinną, to jednoznacznie widać, iż nastąpiła zmiana jego przeznaczenia na cel korzystniejszy inwestycyjnie od dotychczasowego, a zakres możliwości jego wykorzystania zgodnie z ustaleniami nowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niewątpliwie większy i szerszy, co powoduje wzrost wartości nieruchomości z tego tytułu uprawniający do naliczenia opłaty planistycznej. Skoro to nowe przeznaczenie nieruchomości w nowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zostało określone tak samo jak w starym, to w konsekwencji oznacza, że powołany przez skarżących wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosić się będzie do innej sytuacji, niż wynikającej ze stanu faktycznego mającego miejsce w sprawie, zatem przepis art. 37 ust. 1 ustawy będzie miał zastosowanie. W przedmiotowej sprawie zatem, dokonując porównań zapisów dotyczących nieruchomości w starym jak i nowym planie, przyjąć należy, że zmiana przeznaczenia w omawianym przypadku jednak nastąpiła. Przerwanie zaś ciągłości istnienia planu miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla wyceny nieruchomości, ponieważ przez czas, między utratą mocy obowiązującej dotychczasowego planu miejscowego a wejściem w życie nowego planu miejscowego, brak jest prawnie określonego wyznacznika dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości, jako okoliczności warunkującej inwestycyjne jej możliwości, a tym samym wpływające na jej wartość. Z tych powodów, Kolegium uznało, że przy określaniu wartości nieruchomości dla celów ustalenia opłaty planistycznej przyjąć należy faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu, który powinien znaleźć swe odzwierciedlenie zarówno w uzasadnieniu decyzji jak i zapisach operatu szacunkowego, który należy uzupełnić w e wskazanym kierunku. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał w motywach swego rozstrzygniecie różnic w zapisach poprzednio obowiązującego jak i obecnie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta K. obejmującego nieruchomość będącą przedmiotem wyceny w sprawie niniejszej. W starym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporne działki były przeznaczone pod "mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy" z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych. W nowym planie przeznaczenie określono jako "1) przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi; 2) dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające - nieuciążliwe usługi towarzyszące nie zakłócające funkcji mieszkaniowej obszaru, stacje transformatorowe". Stopień intensywności zabudowy zależał zaś od rodzaju zabudowy i kształtował się od 30 % do 50 % powierzchni zabudowy. Pojecie niska intensywność zabudowy, występujące w starym planie jest niedookreślone, trudno więc je porównywać z wartościami liczbowymi wskazanymi w zapisie nowego planu, gdzie intensywność zabudowy zależy od jej rodzaju. Przytoczone zapisy obu planów, nie pozwalają na wyciągnięcie wniosków zaprezentowanych przez Kolegium, "iż skoro przedmiotowy teren w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r. planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod mieszkalnictwo rodzinne (tj. jak należy się domyślać dla jednej rodziny), a po uchwaleniu nowego planu - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i/lub wielorodzinną, to jednoznacznie widać, iż nastąpiła zmiana jego przeznaczenia na cel korzystniejszy inwestycyjnie od dotychczasowego, a zakres możliwości jego wykorzystania zgodnie z ustaleniami nowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niewątpliwie większy i szerszy, co powoduje wzrost wartości nieruchomości z tego tytułu uprawniający do naliczenia opłaty planistycznej". Budowanie uzasadnienia decyzji administracyjnej na "domysłach" organu budzi bardzo poważne wątpliwości co trafności podjętego rozstrzygnięcia i techniki sporządzania uzasadnień. Zapis w starym planie "mieszkalnictwo rodzinne" nie upoważnia do twierdzeń, czy domysłów, że możliwa jest tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W pojęciu tym mieści się zarówno budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne jak i wielorodzinne, bo ono może przybierać właśnie takie dwie formy. Ograniczenie byłoby wtedy gdyby zapis zawierał stwierdzenie "jednorodzinne". W obu planach w istocie była przewidziana była zabudowa towarzysząca i nieuciążliwe usługi. W kontekście powyższych twierdzeń nieuzasadnione metodologicznie są twierdzenia Kolegium o zupełnym braku podstaw o powoływania się przez skarżących na decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, dla wywiedzenia możliwości na gruncie starego planu realizowania zabudowy wielorodzinnej. Fakt wydania owej decyzji nr [...] z dnia [...]. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy 49 domów mieszkalnych, jest właśnie dowodem na możliwość realizacji zabudowy wielorodzinnej, przyczyny zaś braku jej realizacji są nieistotne. Inwestor mógł po prostu zaniechać inwestycji. Przy tak zredagowanych zapisach starego planu miejscowego i aktualnie obowiązującego zupełnie nieuprawnione są wnioski kolegium dotyczące różnic w treści planów. Oczywiście użyte są różne słowa w redakcji zapisów planów, jednak ich znaczenie w ocenie Sądu pozwala na uznanie, że treść ich jest tożsama. Posiłkując się również definicjami na gruncie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.) można wywnioskować, że w istocie w starym i nowym planie przeznaczenie określono tak samo: zabudowa mieszkaniowa. Warto podkreślić, iż starym planie nie rozróżniano zabudowy na jednorodzinną i wielorodzinną, dopiero w nowym planie pojawiło się to rozróżnienie, a więc nie można było też założyć, że na gruncie starego planu mogła powstać jedynie zabudowa jednorodzinna. Do tego wniosku nie prowadzi też założenie, że skoro w starym planie przewidziano "działki budowlane wolnostojące", to możliwa była wtedy tylko zabudowa jednorodzinna, gdyż – powołując się na definicję z powołanego rozporządzenia przez zabudowę mieszkaniową rozumieć należy zabudowę jednorodzinną bądź wielorodzinną, a więc – wg zasady Lege non distinguente nec nostrum est distinguere – nie wolno zakładać, iż możliwa była tylko zabudowa jednorodzinna. Zważywszy na powyższe, w ocenie Sądu, przy tak ustalonym stanie faktycznym i braku przekonywujących argumentów nie było również podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał pełne podstawy do orzekania merytorycznego przez Kolegium i to przy rozważeniu uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08. Nie przesądzając jednak wyników ponownie przeprowadzonego postępowania, a to z uwagi na konieczność przeanalizowania kompletnych zapisów planów miejscowych odnoszących się do spornej nieruchomości, obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. i uchwalonego uchwałą nr XXXVII/355/05 Rady Miejskiej w K. z dnia 28 grudnia 2005r. (Dz.Urz. Woj. [...] z 2006r. Nr 74 poz. 642), gdyż w aktach znajduje się jedynie po jednej kartce w kserokopii owych planów, organ odwoławczy podejmując ponowne rozstrzygniecie uzasadni je stosownie do wymogów przepisu art. 107 § 3 K.p.a. i przy uwzględnieniu wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. m.ch.