II SA/Łd 775/04

Dnia 10 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia NSA Anna Łuczaj, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. M. i D. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza solidarnie od Wojewody [...] na rzecz M. M. i D. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Syg. akt II SA/Łd 775/04 Uzasadnienie Wojewoda [...] decyzją nr [...], znak: [...] z dnia [...] lipca 2004r. uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługową - wytwórnią wyrobów ciastkarskich oraz przebudowę zewnętrznych instalacji wody, gazu, kanalizacji i energii elektrycznej na nieruchomości w Z. przy ul. A 1, na działce o nr ew. 284. W uzasadnieniu powołał się na przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku Nr 106, poz. 1126), wywodząc, iż przedłożony projekt budowlany winien być zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś projekt zagospodarowania terenu z przepisami techniczno - budowlanymi. W ocenie Wojewody [...], decyzja Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] narusza powołany przepis, gdyż inwestor zgodnie z art. 9 prawa budowlanego nie wystąpił o odstępstwo od warunków technicznych na usytuowanie projektowanego budynku w odległości 1,5m od granicy. Powołał się na przepis § 12 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r., wywodząc, iż dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro zatem decyzja o warunkach nr [...] z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie rozstrzygnęła o możliwości usytuowania budynku w tej odległości od granicy, to niedopuszczalne jest usytuowanie tegoż obiektu we wskazanej odległości, a przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie spełnia warunku technicznego określonego w par. 12 ust. 7 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004r. Zauważył, iż lokalizacja projektowanego budynku jest niezgodna także z obowiązującym w dacie złożenia wniosku rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Skargę na decyzję Wojewody [...] nr [...], znak: [...] z dnia [...] wnieśli M. i D. M. Poza opisaniem stanu faktycznego sprawy oraz wskazaniem opieszałości w prowadzeniu sprawy przez Wojewodę [...], skarżący powołali się na pismo Naczelnika Wydziału Urbanistyki z dnia 1 grudnia 2003r. stwierdzające, iż zawarty w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zapis "zabudowy zwartej w granicach działek" oznacza możliwość zabudowy w granicy pojedynczej działki budowlanej, możliwość zaprojektowania budynku "na działce od nieprzekraczalnej linii zabudowy do granic nieruchomości w dowolnym miejscu, a więc i w odległości 1,5 m". Skarżący podkreślili, iż wskutek odmowy udzielenia pozwolenia na budowę decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] straciła swoją ważność, a inwestorzy będą ponownie musieli wystąpić o warunki dla przedmiotowej inwestycji, co w przypadku braku planu miejscowego potrwa około 6 miesięcy. M. i D. M. wskazali, iż w toku postępowania zmianie uległ § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, przepis ten mógł więc stanowić podstawę korzystnego rozpoznania ich wniosku o pozwoleniu na budowę. Sytuowanie ściany budynku w odległości 1,5m od granicy z sąsiednią działka budowlaną lub bezpośrednio przy granicy jest zdaniem skarżących, stosownie do powołanego przepisu, dopuszczane, jeśli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości ze względu na rozmiary działki. Zdaniem skarżących, w sprawie zachodzą przesłanki z powołanego przepisu, bowiem sporna działka jest narożna i posiada znaczne ograniczenie przestrzeni linią zabudowy, co powoduje, że możliwa do wykorzystania szerokość wynosi 11,0 m, a przy zachowaniu odległości wynikających z § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia budynek mógłby mieć szerokość jedynie 7 m. Z tego względu uznali oni, iż organ odwoławczy nie tylko nie rozpoznał odwołania, ale wręcz ograniczył ich prawo własności wynikające wprost z art. 64 Konstytucji RP, Skarżący podkreślili nadto, iż odsunęli się od granicy 1,5m, aby sąsiad nie odczuwał uciążliwości z powodu np. zasłaniania dobrego widoku, braku lub ograniczenia nasłonecznienia pomieszczeń. Według skarżących, odległość między istniejącym budynkiem sąsiada a budynkiem projektowanym nie powoduje zacieniania okien sąsiada, ani też nie zmniejsza atrakcyjności jego działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 3 par. 1 ustawy z dnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art.145 par. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Wojewody [...] nr [...], znak: [...] z dnia [...] uchylającej decyzję Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] i odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługową - wytwórnią wyrobów ciastkarskich oraz przebudowę zewnętrznych instalacji wody, gazu, kanalizacji i energii elektrycznej na nieruchomości w Z. przy ul. A 1, na działce o nr ew. 284. Kontrolując przedmiotową decyzję Sąd dopatrzył się naruszenia zarówno prawa materialnego, jaki i prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności zauważyć należało, iż stosownie do obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (tj . Dz. U. z 2000, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) pozwolenie na budowę może być udzielone temu, kto złożył wniosek o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, złoży wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane oraz złoży oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowisk; 2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanym; 3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W myśl ust. 4 przepisu art. 35 powołanej ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w powołanym wyżej art. 32 ust. 4 i ust. 1 art. 35. Z powołanych przepisów wynika, iż pozwolenie na budowę może być udzielone jedynie wówczas, gdy wszystkie wymienione w powołanych przepisach warunki zostaną spełnione łącznie. Użyty w ust. 4 art. 35 powołanej ustawy zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ administracji architektoniczno budowlanej w razie spełnienia tych przesłanek jest związany; powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygniecie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. A contrario rozumując dopiero brak którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwia podjęcie decyzji o pozwoleniu na budowę. W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż inwestorzy złożyli wniosek o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia [...], a do wniosku, oprócz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, załączyli projekt budowlany wraz z uzgodnieniami, prawo do terenu oraz dokumenty świadczące o tym, że projekt sporządziły osoby posiadające stosowne uprawnienia. Sporną kwestią jest natomiast to, czy inwestorzy mogli usytuować obiekt budowlany w odległości 1,5 m od granicy działki nr 285. Stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ) budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m od granicy - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu zaś sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych zwróconej w stronę granicy, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeśli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2 ze względu na rozmiary działki. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 4 m czy 3 m od granicy jest wyjątkiem i jest możliwe tylko w dwóch przypadkach, a mianowicie kiedy wynika to wprost z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jest to uzasadnione ze względu na rozmiary działki. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, wydaje się, iż w sprawie tej miała miejsce taka wyjątkowa okoliczność, uzasadniająca zezwolenie na usytuowanie budynku w odległości 1,5m od granicy z działką sąsiednią. Przede wszystkim zauważyć należy, iż możliwość taka wynikała z obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003r. ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Z. z dnia [...] Nr [...] (Dz. Woj. [...] Nr 7, poz. 50), dla spornego terenu plan ten wprowadzał bowiem funkcję podstawową mieszkalną z dopuszczeniem niskiej i wysokiej intensywności zabudowy (zabudowa zwarta w granicach działek). Ten zapis został zamieszczony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia [...], która to decyzja wiąże organ udzielający pozwolenie na budowę, zaś Urząd Miasta Z. interpretując powyższy zapis uznał, iż daje on możliwość zabudowy w granicy pojedynczej działki budowlanej, a "inwestor może zaprojektować budynek na działce od nieprzekraczalnej linii zabudowy do granic nieruchomości w dowolnym miejscu (pismo z dnia 14 lipca 2003r. znak [...] czy z dnia 1 grudnia 2003r., znak [...]. Skoro zatem plan, jak i wydana na jego podstawie decyzja o warunkach zabudowy dopuszczały usytuowanie obiektu w granicy z sąsiednią działką, to tym bardziej inwestor mógł usytuować obiekt w odległości 1,5m od tej granicy. Z tego względu nie sposób zaakceptować wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu, wedle którego inwestor winien wystąpić z wnioskiem o odstępstwo od warunków technicznych w razie zamiaru usytuowania obiektu w odległości mniejszej niż 3m od granicy z działką 285. Dla oceny niniejszej kwestii nie bez znaczenia winny mieć także rozmiary działki oraz wrysowane na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach linie rozgraniczające teren inwestycji wynoszące 5 m., jak również ograniczenie usytuowania budynku z uwagi na przebiegającą skosem przez tę działkę, a wrysowaną na planie zagospodarowania terenu sieć czy zabudowę działek sąsiednich. Z uwagi na te okoliczności w świetle ust. 3 § 12 powołanego rozporządzenia organ odwoławczy uchylając decyzję pierwszej instancji i odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji w sytuacji braku planu miejscowego powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na okoliczność usytuowania budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy oraz rozważyć możliwość i zasadność takiego usytuowania spornego budynku. W tym celu powinien przede wszystkim pouczyć zarówno właściciela działki nr ew. 285 sprzeciwiającego się budowie przedmiotowego budynku w odległości 1,5 m od granicy, jak i inwestorów o potrzebie uzasadnienia stanowiska w sprawie, a następnie zgodnie z wyrażoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tj . Dz. U. z 2000, nr 89, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., zasadą ogólną dokonać wyważenia przeciwstawnych interesów. Pozytywnie powinien rozstrzygnąć wniosek tej strony, która wykaże w toku postępowania, iż lokalizacja przedmiotowego budynku nie narusza zasad współżycia społecznego i nie zakłóci korzystania z niej ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, a ponadto nie utrudni zabudowy działki sąsiedniej. Tymczasem z załączonych do skargi akt administracyjnych, w szczególności zaś z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż wskazane zagadnienie nie było przedmiotem analizy organu odwoławczego i organu pierwszej instancji. W analizowanej sprawie organy obu instancji nie rozważyły kwestii uciążliwości cukierni dla otoczenia, jak również nie odniosły się do tego, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] Nr [...] ustalała warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej m.in. budowę budynku mieszkalnego z częścią usługową, zaś wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 13 czerwca 2003r. obejmował budowę budynku mieszkalno - usługowego (Wytwórnia Wyrobów Ciastkarskich). Uchylając się od rozważenia powyższej kwestii organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7 i art. 11 k.p.a. Przepisy te ustanawiają naczelną zasadę postępowania, która ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania, tj. na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co z kolei stanowi niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do tej zasady na organach ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organy winny więc określić z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, jakie fakty maja istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne, a następnie zarządzić przeprowadzenie z urzędu wskazanych dowodów (wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98). Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd dopatrzył się także naruszenia innych przepisów procesowych. Przede wszystkim podkreślić należy, iż Wojewoda [...] naruszył przepis art.81 k.p.a., stosownie do postanowień powołanego przepisu okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeśli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Powołany przepis ustanawia prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było więc pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Przeprowadzenie dowodu czyni bowiem wiarygodną okoliczność faktyczną dopiero wtedy, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Zaniechanie przez organ powyższych czynności stanowi z kolei naruszenie wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Tymczasem w aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia stron oraz dowodu potwierdzającego zawiadomienie stron o zakończeniu postępowania dowodowego i wezwania skarżących do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości okoliczność, iż skarżący o poczynionych przez organ ustaleniach dowiedzieli się dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...], wbrew postanowieniom art. 89 § 2 k.p.a. nie przeprowadził rozprawy administracyjnej. Rozprawę tę stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej powinien przeprowadzić, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Skoro zatem w postępowaniu występują co najmniej dwie strony, a ich interesy nawzajem wykluczają się w całości lub części organ obowiązany jest przeprowadzić rozprawę (wyrok NSA z 10 listopada 1981r., SA/Kr 173/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 111). Celem rozprawy jest doprowadzenie do konfrontacji stron, która umożliwia organowi wyważenie słusznych interesów stron w danej sprawie. Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie występują strony o spornych interesach, z jednej strony mamy bowiem właściciela sąsiedniej nieruchomości, sprzeciwiającego się budowie budynku w odległości 1,5 m od granicy, z drugiej zaś inwestorów. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 35 prawa budowlanego oraz art. 77, art. 10, art. 77, art. 81, art. 89 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania miedzy stronami orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a. Stosownie bowiem do powołanego przepisu, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. [pic] Mając powyższe okoliczności na uwadze, uznać należało, iż zaskarżona decyzja nr [...], znak: [...] z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] są niezgodne z prawem i podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.