II SA/Łd 775/24

Dnia 6 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 marca 2025 roku sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 lipca 2024 roku znak SKO.4100.73.2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na pismo w sprawie ostateczności aktu własności ziemi oddala skargę. ał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: organ II instancji, organ odwoławczy, Kolegium) postanowieniem z dnia 23 lipca 2024 r., znak: SKO.4100.73.2024, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) (dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia M.P. (dalej także: skarżąca, strona), stwierdził niedopuszczalność zażalenia od pisma Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 5 czerwca 2024 r. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia 11 marca 2024 roku M.P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, jako spadkobierca nieruchomości położonej w K., jednostka rejestrowa [...], powiat [...], w związku z prowadzonym postępowaniem o założenie Księgi Wieczystej dla powyższej nieruchomości, wniosła do Urzędu Miejskiego w Aleksandrowie Łódzkim, o wydanie odpisu Aktu Własności Ziemi nr [...] ze stwierdzeniem prawomocności tego dokumentu, znajdującego się w zasobach gminy, która jest następcą prawnym Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie. Strona wyjaśniła, że niniejszy dokument jest niezbędny dla przedłożenia w sądzie wieczystoksięgowym. W załączeniu złożono kopię tego dokumentu dla ułatwienia odnalezienia dokumentu w zasobach dokumentacji Gminy. W odpowiedzi na powyższe pismo, Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w Aleksandrowie Łódzkim w piśmie z dnia 21 lutego 2024 roku skierowanym do pełnomocnika M.P., poinformował, że Urząd Miejski w Aleksandrowie Łódzkim jest w posiadaniu Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] listopada 1979 r., jednakże nie jest on opatrzony klauzulą ostateczności, a w aktach sprawy brak jest potwierdzenia otrzymania niniejszego aktu przez nabywców nieruchomości. Strona w dniu 22 kwietnia 2024 roku, na podstawie art. 217 § 1 k.p.a., zwróciła się do Starostwa Powiatowego w Zgierzu, o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że Akt Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] listopada 1979 r. wydany przez Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie - jest ostateczny. Wyjaśniono, że niniejszy dokument jest niezbędny dla przedłożenia w sądzie wieczystoksięgowym. W załączeniu ponownie złożono kopię dokumentu dla ułatwienia odnalezienia dokumentu w zasobach organu. Zawiadomieniem z dnia 22 maja 2024 r. Starostwo Powiatowe w Zgierzu, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazało pismo strony z 22 kwietnia 2024 roku według właściwości - do Urzędu Miejskiego w Aleksandrowie Łódzkim. Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w Aleksandrowie Łódzkim (dalej także: organ) w piśmie z dnia 5 czerwca 2024 roku, [...], skierowanym do pełnomocnika M.P., stwierdził, iż strona otrzymała już pismo z dnia 21 marca 2024 roku, w którym poinformowano ją, że Urząd Miejski w Aleksandrowie Łódzkim jest w posiadaniu Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] listopada 1979 roku, jednakże nie jest on opatrzony klauzulą ostateczności. A w posiadanych aktach sprawy brak jest również potwierdzenia otrzymania Aktu Własności Ziemi przez nabywców nieruchomości. Powyższe pismo zostało doręczone pełnomocnikowi M.P. w dniu 24 czerwca 2024 roku, o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru złożone do akt. M.P. uznała powyższe pismo za postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia i dnia 11 lipca 2024 roku wniosła zażalenie. W uzasadnieniu zażalenia stwierdzono, iż pismo z dnia 5 czerwca 2024 roku stanowi de facto postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia na wniosek z dnia 22 kwietnia 2024 roku i zostało ono wydane z naruszeniem art. 217, art. 218 w związku z art. 7, art. 7b, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wydania zaświadczenia oraz brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym dla załatwienia sprawy. Ostatecznie, po przedstawieniu okoliczności sprawy, opisaniu przebiegu postępowania i zażądaniu dopuszczenia dowodu z dokumentu w postaci wypisu z rejestru gruntu, M.P. wniosła o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – ewentualnie, na podstawie art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, o uchylenie postanowienia organu I instancji i wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem oraz na podstawie art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego o skontrolowanie postanowienia Starosty Powiatu Zgierskiego z dnia 22 maja 2024 roku w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku do załatwienia przez Urząd Miejski w Aleksandrowie Łódzkim, z uwagi na wątpliwości co do prawidłowości określenia zadań i kompetencji do załatwienia wniosku. Do zażalenia dołączono wypis z rejestru gruntów z dnia [...] lutego 2023 roku. Organ odwoławczy, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 23 lipca 2024 r., stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia z przyczyn przedmiotowych — tj. braku postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżony dokument nie nosi cech postanowienia, a jest nie tyle merytoryczną odpowiedzią organu administracji na wniosek M.P. z dnia 22 kwietnia 2022 roku o wydanie zaświadczenia (notabene skierowanego do Starosty Zgierskiego a nie do Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego, co jest istotną różnicą), lecz nawiązaniem do uprzednio prowadzonej, z pełnomocnikiem strony, korespondencją na tle aktu własności ziemi - pismo z dnia 21 lutego 2024 roku (organ I instancji posługuje się datą 21 marca 2024 roku, ale data 21 lutego 2024 roku widnieje na tym piśmie, niezależnie czy jest ona prawidłowa czy też błędna) - i stanu posiadanego zasobu archiwalnego w tym zakresie. Organ wskazał, że pismo powyższe jest "podtrzymaniem" stanowiska organu wyrażonego w piśmie z dnia 21 lutego 2024 roku. Organ odwoławczy podkreślił, że warunkiem skutecznego zażalenia do organu wyższego stopnia, pomijając kwestię zachowania terminu 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, jest istnienie zaskarżalnego postanowienia, którego w przekonaniu organu nie ma w obrocie prawnym. Dalej organ wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania, a w tym przypadku zażalenia, może mieć miejsce z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W niniejszej sprawie zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, bowiem pismo Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 5 czerwca 2024 roku, [...], nie nosi cech postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści, a zatem w obrocie prawnym nie występuje zaskarżalne postanowienie. Skoro zatem zażalenie zostało wniesione w sytuacji, gdy obowiązujące normy prawa takiego środka nie przewidują to zażalenie z przyczyn przedmiotowych jest, w ocenie organu odwoławczego, niedopuszczalne – o czym należało stwierdzić. Na to postanowienie skarżąca, reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżąca zaskarżyła w całości postanowienie Kolegium z dnia 23 lipca 2024 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na pismo z dnia 5 czerwca 2024r. i zarzuciła rozstrzygnięciu: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 124 k.p.a., przez jego nieprawidłowe zastosowanie w wyniku bezzasadnego uznania, że przedmiotowe, pochodzące od organu pismo z dnia 5 czerwca 2024 r. nie spełnia wymagań postanowienia, w sytuacji gdy: podmiotem wydającym była jednostka, która działa w imieniu organu Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego; treść pisma zawierała jasne rozstrzygnięcie odnoszące się do skierowanego przez stronę wniosku i zawierała uzasadnienie stanowiska i podpis - a zatem spełniało wszystkie istotne wymogi niezbędne dla uznania go za rozstrzygnięcie merytoryczne, a organ nie wydał innego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, co wskazuje na zasadne uznanie tego pisma za merytoryczną odpowiedź na wniosek strony o wydanie zaświadczenia; 2. art. 134 w zw. z art. 219 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie w wyniku uznania, że stronie nie przysługuje zażalenie na pismo z dnia 5 czerwca 2024 r. stanowiące jedyną odpowiedź organu na wniosek o wydanie zaświadczenia i zawierającą merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku; 3. art. 6 i 8 k.p.a. oraz art. 7, art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji RP, poprzez ich rażące naruszenie w wyniku działania organu w tej sprawie, w sposób naruszający zasadę zaufania do organu administracji, przejawiające się w odmowie rozpatrzenia zażalenia oraz realizacji wniosku strony, czym uchybiono prawu strony do ochrony prawnej w sprawie administracyjnej prowadzonej przez organ administracji i naruszeniem przez organy, podstawowych praw konstytucyjnych, w postaci zasady praworządności i demokratycznego państwa prawa. Ponadto, z ostrożności procesowej, na podstawie art. 142 k.p.a., skarżąca wniosła również o kontrolę postanowienia Starosty Powiatu Zgierskiego z dnia 22 maja 2024r., nr GN.680.15.2024.D, w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku strony, do załatwienia przez Urząd Miejski w Aleksandrowie Łódzkim - z uwagi na wątpliwości co do prawidłowości zastosowania podstawy prawnej w niniejszym postępowaniu oraz określenia zadań i kompetencji potrzebnych do załatwienia wniosku strony. W tych warunkach skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ odwoławczy, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W związku z tym, że przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, sprawa niniejsza, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia 23 lipca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło niedopuszczalność zażalenia, które zostało złożone na pismo organu z dnia 5 czerwca 2024 r. dotyczące wskazania organu, że posiada nieostateczny, wnioskowany akt własności ziemi i że w aktach sprawy brak jest informacji potwierdzających jego otrzymanie przez nabywców nieruchomości. Wskazanym wyżej aktem uznano, że niedopuszczalne jest zażalenie na pismo organu z dnia 5 czerwca 2024 r. Oznacza to, że ocenie w tej sprawie zostanie poddana jedynie prawidłowość stanowiska Kolegium zakładającego, że powyższy dokument nie może być kwestionowany w toku kontroli instancyjnej, tzn. że nie można skutecznie zanegować jego poprawności poprzez wniesienie środka zaskarżenia w postaci zażalenia. Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że pierwszy etap postępowania zażaleniowego przed organem odwoławczym to etap badania formalnego. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek warunkujących merytoryczne rozpatrzenie odwołania (tutaj: zażalenia). Mając na uwadze treść art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy ocenia, czy zażalenie jest dopuszczalne, a także czy zażalenie zostało wniesione w ustawowym terminie. W sprawach tych wydawane jest postanowienie, które jest ostateczne. Badając dopuszczalność zażalenia w kontrolowanej sprawie przede wszystkim podnieść należy, że podstawą działania organu były tutaj przepisy Działu VII "Wydawanie zaświadczeń" k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. Ponadto organ działał tutaj w oparciu o pismo strony przekazane mu, według właściwości, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przez Starostwo Powiatowe w Zgierzu (Zawiadomienie z 22 maja 2024 r. znak: [...]). W ocenie Sądu pismo organu z dnia 5 czerwca 2024 r. nie nosi cech postanowienia administracyjnego. W myśl art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Ponadto powinno ono zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że do minimum elementów konstytutywnych postanowienia, jako indywidualnego aktu administracyjnego, należą: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2013 r., II GSK 2452/11, LEX nr 1558699, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA; por. także: M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 124). Dokonując w tym kontekście oceny pisma organu z dnia 5 czerwca 2024 r. nie można podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącej, że dokument ten rozstrzyga sprawę co do istoty. Otóż jego analiza prowadzi do wniosku, iż: w pierwszej części określa ono fakt i moment przekazania pisma pełnomocnika skarżącej do organu zgodnie z właściwością – przez inny organ; dalej wskazuje na inne pismo (z 21 marca 2024 r.), w którym organ udzielił już informacji pełnomocnikowi strony, że żądany akt jest w posiadaniu Urzędu Miejskiego w Aleksandrowie Łódzkim, jednocześnie powielając treść otrzymanego już przez pełnomocnika strony pisma z dnia 21 lutego 2024 r. Brak jest natomiast odniesienia się do kwestii możliwości wydania zaświadczenia. Wbrew więc twierdzeniom pełnomocnika strony w dokumencie tym organ nie prowadzi jakichkolwiek rozważań związanych z żądaniem wniosku strony, a informuje jedynie o posiadanych zasobach dokumentowych i ich stanie. Nie wskazuje, natomiast na niemożność wydania zaświadczenia i jej przyczynach – jak chce tego skarżąca. Fakt, iż organ otrzymał do załatwienia, zawiadomieniem z dnia 22 maja 2024 r., sprawę pisma strony do rozpoznania i był nim związany, przez co także zobowiązany do jej załatwienia zgodnie z działem VII k.p.a. pozostaje kwestią odrębną, od rozpoznawanej w niniejszej sprawie. W tej sytuacji bezpodstawne jest twierdzenie pełnomocnika skarżącej o tym, że pismo organu z 5 czerwca 2024 r. rozstrzyga o meritum sprawy, odmawiając wydania zaświadczenia wnioskowanego przez stronę. Powyższe dowodzi, że powyżej wskazane pismo zostało sporządzone przez organ na podstawie art. 9 k.p.a. i nie nosi ono cech postanowienia administracyjnego. Skoro pismo z 5 czerwca 2024 r. stanowi jedynie pismo informacyjne, to niedopuszczalnym było wniesienie przez skarżącą w stosunku do niego zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia może bowiem wynikać m. in. z przyczyn przedmiotowych, tj. gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia lub przepisy prawne nie dopuszczają możliwości zaskarżenia aktu administracyjnego w toku instancji. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje stronie na wydane w toku postępowania postanowienia, gdy kodeks tak stanowi. Przedmiotowe pismo organu nie stanowi zaś takiego postanowienia. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że organ prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. i stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącej. Dodatkowo należy wskazać, odnosząc się do treści skargi, iż z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu (art. 19 k.p.a.) wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania. Powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu rozstrzygnięcia powoduje jego nieważność niezależnie od wpływu na jego treść. Wniosek o zbadanie właściwości organu do załatwienia wniosku strony pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania, a zarzut braku właściwości organu prowadzącego postępowanie może być oceniany w toku kontroli instancyjnej po wniesieniu przez zainteresowaną stronę odwołania wyłącznie od decyzji o charakterze merytorycznym. Wynika z tego, że podnoszone przez skarżącą wątpliwości dotyczące braku właściwości Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w Aleksandrowie Łódzkim, do rozpoznania jej wniosku, może być skutecznie podniesiony dopiero w odwołaniu od decyzji wydanej w tej sprawie a nie od czynności materialno-technicznej, jaka wystąpiła w kontrolowanej sprawie (por. wyrok WSA w Łodzi z 4 kwietnia 2014 r., II SA/Łd 1246/13, LEX nr 1458176, CBOSA). Nadto należy podkreślić, że fakt, wydania zaświadczenia wnioskowanego przez stronę, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, pozostaje kwestią otwartą dla strony przekonanej o konieczności działania w jej sprawie przez organ w inny niż uzewnętrzniony do tej pory sposób. Kodeks postępowania administracyjnego w dziale I rozdział 7 przewiduje bowiem dla strony odpowiednie w tym zakresie narzędzia, z których wedle swej woli może ona korzystać. Reasumując, w wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia, stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania. Wobec braku naruszeń prawa nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. dc