II SA/Łd 776/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Protokolant Asystent sędziego Żywilla Król, po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 16 lutego 2007 r. sprawy ze skargi H.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia między nieruchomościami działki położonej w H. 8a stanowiącej własność J. i S.P. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] na wniosek H.W. ustalono, iż na działce położonej w H. 8a jest wykonane ogrodzenie między nieruchomościami (po obydwu stronach drogi gminnej) tj. wzdłuż działki nr 240/2 po jednej stronie drogi i wzdłuż działki nr 336/2 po drugiej stronie drogi gminnej. Ogrodzenie między działkami nr 336/2 i nr 239 jest wykonane z dwóch desek przybitych równolegle do drewnianych słupków i nie było przebudowywane od 10 lat. Z kolei ogrodzenie między działkami nr 240/2 i nr 239 ma wysokość 1,50 m od poziomu terenu, jest wykonane z drewnianych sztachetek i zostało przebudowane na długości 20,3 m. Właściciele ogrodzenia oświadczyli, iż wykonali je w sierpniu 2005 roku, Pan W. twierdził, że we wrześniu 2005 roku. Organ ustalił, iż przedmiotowe ogrodzenia są ogrodzeniami między nieruchomościami, z uwagi zaś na treść przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w myśl którego ogrodzenia takie nie podlegają obowiązkowi zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi, tym bardziej posiadania pozwolenia na ich budowę, z tego względu postępowanie w sprawie przedmiotowych ogrodzeń należało umorzyć. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H.W., opisał w nim utrudnienia, jakie powstały wskutek postawienia ogrodzenia między nieruchomościami. Skupił się głównie na braku dostępu do pól i zarzucie, iż ogrodzenie zostało posadowione na nieruchomości stanowiącej jego własność. Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 §2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. naruszył przepisy art. 7 i 77 Kpa, z uwagi na braki w zebranym materiale dowodowym, a co za tym niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ zarzucił, iż z protokołu wizji nie wynika między jakimi działkami jest posadowione sporne ogrodzenie, brak szkicu, który przedstawiałby jego usytuowanie ze wskazaniem numerów geodezyjnych działek, brak opisu działek na mapie. Nadto w sentencji decyzji organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie ogrodzenia między nieruchomościami działki położonej w H. 8a, a w uzasadnieniu stwierdził wykonanie ogrodzenia między działkami nr 240/3 po jednej stronie drogi i wzdłuż działki nr 336/2 po drugiej stronie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność uszczegółowienia opisu położenia działek i ogrodzenia względem siebie. W wyniku ponownej analizy akt sprawy i uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia między nieruchomościami działki nr ewid. 240/2 położnej w H. 8a, stanowiącej własność J. i S.P. W uzasadnieniu organ sprecyzował, iż sporne ogrodzenie działki nr 240/2, oddziela działkę nr 240/2 od działki nr 239, należącej do Pana W. Ogrodzenie stanowi własność Państwa P. i wykonane zostało ze sztachetek drewnianych o wysokości 1,50 m od poziomu terenu, przebudowano je na długości 20,3 m. W dalszej części uzasadnienia powtórzył argumentację zawartą w decyzji własnej z dnia [...] i powołał się na treść art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożył H.W., powtórzył dotychczasową argumentację zawartą we wcześniejszym odwołaniu. Szczególną uwagę strona zwróciła na fakt, iż ogrodzenie wybudowano na jej nieruchomości i utrudnia dostęp do pól, co w konsekwencji uniemożliwia zebranie plonów. Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy ponownie podniósł naruszenie przepisów art. 7 i 77 §1 Kpa, powtórzył dotychczasowe zarzuty. Podkreślił, iż nadal występują wątpliwości, co do przedmiotu wniosku Pana W. z dnia 19 września 2005r. o sprawdzenie legalności budowy ogrodzenia. Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie drewnianego ogrodzenia miedzy nieruchomościami – między działką nr 239 i nr 240/2 oraz między działkami nr 335/1 a nr 336/1 i nr 336/2 położonymi w H. Działki nr 239 i nr 335/1 stanowią własność H.W., działki nr 240/2, nr 336/1, nr 336/2 stanowią własność J. i S.P. Uzasadniając, organ pokrótce przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania, zwrócił uwagę na poczynione w toku oględzin w dniu [...] ustalenia, z których wynika, iż w granicy między nieruchomościami, między działkami nr 239 i nr 240/2 wybudowane jest ogrodzenie drewniane o wysokości 1,50 m i długości 20,3 m. Natomiast w granicy między nieruchomościami – działkami nr 336/1 i 336/2 a działką nr 335/1 istnieje ogrodzenie z dwóch żerdzi poziomych zamontowanych na słupkach wkopanych w grunt. Organ zaznaczył, iż przeprowadzona wizja, szkic sytuacyjny stanowiący załącznik do protokołu oraz wypisy z rejestru gruntów, fragmenty mapy zasadniczej, mapy numerycznej stanowią załączniki do protokołu oględzin i jednoznacznie określają położenie poszczególnych działek względem siebie. Wskazują również na właścicieli wszystkich nieruchomości. Wyjaśnił, iż ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] wynika, iż działka nr 240/2 powstała z podziału działki nr 240 będącej wcześniej własnością małż. G. Niewątpliwie, zatem nie może stanowić części działki Pana W. tj. działki nr 239, jednocześnie zarzut Pana W. stawiany w dotychczasowych pismach, iż sporne ogrodzenie zostało wybudowane na jego nieruchomości, nie znajduje oparcia w zebranym materiale. Odwołujący operuje w odniesieniu do jednej ze swoich działek nr 335, należy jednak zwrócić uwagę, iż działka ta w części objętej postępowaniem posiada nr 335/1. Korekta numeru spowodowana była wymogiem wprowadzenia mapy numerycznej, jest to wymóg techniczny w świetle, którego każda działka musi mieć numer. Dlatego też działce Pana W. nr 335 zostały przydzielone dwa odrębne numery dla każdej części tj. nr 335/1 i nr 335/2. W dalszej części organ wskazał, iż ogrodzenie z żerdzi między działkami nr 335/1 a nr 336/2 i nr 336/1 zostało wykonane 10 lat temu, natomiast ogrodzenie między działkami nr 239 i nr 240/2 w sierpniu 2005 roku (według oświadczenia Pana P.). Pan W. wskazywał na wrzesień 2005r. Organ zaznaczył, iż ta rozbieżność w określeniu czasu powstania ogrodzenia nie ma wpływu na ustalenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Reasumując podkreślił, iż przedmiotowe ogrodzenia znajdują się pomiędzy nieruchomościami nr 239 i nr 240/2 oraz nr 335/1 a nr 336/1 i nr 336/2 i z uwagi na treść art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest wymagane ich zgłoszenie czy uzyskanie pozwolenia na ich budowę. W dniu 30 maja 2006r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. odwołanie od powyższej decyzji złożone przez H.W. Pan W. wniósł o usunięcie ogrodzenia i budynków, ponieważ dotychczasowe decyzje zostały wydane w drodze przestępstwa. W uzasadnieniu pisma strona wskazała na okoliczność, iż ogrodzenia niewątpliwie są posadowione na działkach będących jej własnością, również budynki Pana P. i G. wkraczają na jej działkę i zostały zbudowane wbrew obowiązującej regulacji prawnej. Odwołujący podniósł, iż organ orzekający nie uwzględnił skutków powstałych w wyniku wybudowania ogrodzenia, które utrudnia, a wręcz uniemożliwia dostęp do pól i zbiór plonów. Inny dojazd nie jest możliwy gdyż sąsiedzi nie pozwalają na przejazd ciężkim sprzętem rolnym przez ich działkę. Zaznaczył, iż organy orzekające w niniejszej sprawie pominęły interes osób trzecich, nie zastanowiły się nad konsekwencjami posadowienia ogrodzenia miedzy działkami. Jednocześnie zarzucił pracownikom organów nadzoru budowlanego stronniczość, działanie na szkodę odwołującego się i wniósł o przyznanie zadośćuczynienia. Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, powołał przepisy art. 29 i art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Przypomniał poczynione w toku postępowania wyjaśniającego ustalenia, iż drewniane ogrodzenie między działkami nr 240/2 i nr 239 o długości 20,3 m i wysokości 1,50 m, usytuowane jest pomiędzy działkami, z których działka nr 240/2 należy do Państwa P., zaś działka nr 239 jest własnością Pana W. Niewątpliwie sporne ogrodzenie nie jest ogrodzeniem od ulicy, drogi, placu lub innego miejsca publicznego a jego wysokość nie przekracza 2,20m i z tego względu na wykonanie przedmiotowego ogrodzenia nie było wymagane zezwolenie, ani zgłoszenie jego budowy. Podkreślił, iż wobec nie stwierdzenia nieprawidłowości przy realizacji ogrodzenia postępowanie organu I instancji stało się bezprzedmiotowe i zaistniały podstawy do jego umorzenia. Wyjaśnił również, iż sporne kwestie dotyczące naruszenia prawa własności wykraczają poza regulację ustawy Prawo budowlane i należą do właściwości sądów powszechnych z powództwa cywilnego. W dniu 18 sierpnia 2006r. H.W. złożył skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę, zarzucił naruszenie art. 10 § 1, art. 73 § 1 i art. 75 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wniosków skarżący powtórzył szeroką argumentację wcześniejszych odwołań, która sprowadza się do zarzutu, iż organy orzekające, nie kwestionując lokalizacji ogrodzenia naruszyły interes osób trzecich, nie uwzględniły słusznego interesu społecznego i działały na szkodę strony. Nie wzięły pod uwagę, iż ogrodzenie uniemożliwia przejazd na pole i zostało postawione na nieruchomości skarżącego. Zarzucił również przewlekłość postępowania, niewyjaśnienie stanu faktycznego i niekorzystne dla skarżącego działania pracowników organów nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, iż skarżący w skardze nie wnosi żadnych nowych okoliczności do sprawy, a zarzuty podnoszone w uzasadnieniu skargi pokrywają się z rozpatrywanymi w toku postępowania odwoławczego. Podtrzymując w całości argumentację zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Podkreślić należy także, iż sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Przy czym należy jeszcze raz zwrócić uwagę, iż sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania spraw. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, których skutkiem byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie drewnianego ogrodzenia między nieruchomościami – między działkami nr ewid. 239 i nr ewid. 240/2 oraz między działkami nr ewid. 335/1 a nr ewid. 336/1 i 336/2 położonymi w H. Podstawę podjętego przez organy rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zgodnie, z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Użycie przez ustawodawcę słowa "wydaje" a nie "może wydać" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Z kolei przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania w sytuacji, gdy przez przedmiot postępowania należy rozumieć konkretną sprawę, którą organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003r., III SA 2225/01, Biul.Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 28 marca 2003r., II SA 1432/01, System Informacji Prawnej LEX Nr 157627). W powołanym przepisie art. 105 § 1 kpa ustawodawca położył nacisk na bezprzedmiotowość postępowania, zaś bezprzedmiotowe jest zarówno postępowanie z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Przyczyna bezprzedmiotowości, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie to brak podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formie władczej, z uwagi na nie objęcie regulacją ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ogrodzeń posadowionych między nieruchomościami. Główny zarzut stawiany przez skarżącego dotyczył wybudowania ogrodzenia bez wymaganego prawem pozwolenia właściwych organów, jednakże lektura przepisów ustawy Prawo budowlane wskazuje, iż posadowienie spornego ogrodzenia nie wymagało uzyskania takiego pozwolenia czy też zgłoszenia zamiaru budowy. Jak wynika z akt sprawy, sporne ogrodzenie usytuowane jest pomiędzy nieruchomościami, po obydwu stronach drogi gminnej tj. pierwsza cześć pomiędzy działkami nr ewid. 239 i nr ewid. 240/2 to ogrodzenie drewniane o długości 20,3 m i wysokości 1,5 m. Druga część pomiędzy działkami nr ewid. 335/1 a nr ewid. 336/1 i 336/2 zbudowana jest z żerdzi poziomych zamontowanych na słupach wkopanych w grunt. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzenia. Jednocześnie w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Reasumując, jeżeli ogrodzenie ma wysokość poniżej 2,20 m i nie jest wybudowane od strony drogi, ulicy, placu, torów kolejowych lub innego miejsca publicznego, nie podlega przepisom ustawy Prawo budowlane i takim rodzajem ogrodzenia jest sporne ogrodzenie. Niewątpliwie zatem, w żadnej z części, nie wymagało ono od jego właścicieli uzyskania pozwolenia czy dokonania zgłoszenia do właściwego organu. Brak podstaw prawnych i faktycznych do reglamentacji przedmiotowego ogrodzenia spowodował, iż organ administracji zobligowany był do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podnosił również, iż sąsiedzi, Państwo P., budując ogrodzenie zajęli część nieruchomości strony. Zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony przez organy nadzoru budowlanego ani Sąd orzekający, gdyż kwestie związane z rozgraniczeniem i tzw. prawem sąsiedzkim są przede wszystkim przedmiotem badań prawa cywilnego. Sprawy dotyczące przekroczenia granic przy realizacji obiektów budowlanych, w tym ogrodzeń, podlegają rozstrzyganiu w postępowaniu przed sądem powszechnym (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 1998r., IV SA 956/96, LEX nr 43337). Z kolei za nieuzasadniony należy uznać stawiany przez stronę skarżącą zarzut przewlekłości postępowania, nie znajduje on oparcia w materiale sprawy. Wniosek skarżącego o sprawdzenie legalności ogrodzenia wpłynął do organu w dniu 20 września 2005r., zaś zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] Jednakże w okresie tym, organ podejmował szereg czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia sprawy, kilkakrotnie uchylał decyzje i przekazywał sprawę do ponownego rozpoznania. Przeprowadzone zostało także dodatkowe postępowanie wyjaśniające, wizja lokalna. Działania organów były podejmowane w sposób umożliwiający jak najszybsze, ale jednocześnie dokładne wyjaśnienie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 12 kpa. Dodać należy, iż we wszystkich czynnościach dowodowych brał udział skarżący oraz właściciele ogrodzenia, o czynnościach tych byli powiadamiani, mieli zatem wiedzę, iż organy nie pozostają w bezczynności. Wprawdzie ani strona, ani uczestnicy postępowania nie zostali zawiadomieni o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Jednak z ustalonego w sprawie stanu faktycznego i jego analizy w świetle przepisów art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i art. 105 §1 Kpa wprost wynika, że zaskarżona decyzja jest zasadna, zaś powyższe uchybienie organu nie miało wpływu na wynik sprawy. Reasumując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.