II SA/Łd 777/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Sekretarz sądowy Marta Aftowicz - Korlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z Funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokata M. P.–B. – Kancelaria Adwokacka w Ł., ul. [...] kwotę 292, 80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy), tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zawierającą kwotę należnego podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, po rozpatrzeniu odwołania W. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] roku w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji własnej z dnia [...] roku w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 11, oznaczonej jako działka nr 123 w obrębie [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw Nr 26352. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ustaliło, iż Prezydent Miasta Ł., na wniosek W. M. i E. S., decyzją z dnia [...] roku, orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. A 11 w Ł. w prawo własności. Pismem z dnia 10 czerwca 2004 roku W. M. i E. S. wystąpiły o wszczęcie postępowania w sprawie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...] roku, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] roku i wszczęcia postępowania w trybie wskazanej wyżej ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez wnioskodawczynie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] roku, utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Decyzja z dnia [...] roku została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 4 października 2005 roku (sygn. akt II SA/Łd 1033/04) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku. W pisemnych motywach wyroku Sąd wskazał, iż wniosek W. M. i E. S. z dnia [...] roku był nieprecyzyjny i nie zawierał wyraźnego żądania strony, dlatego należało wezwać wnioskodawczynie do sprecyzowania żądania w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa została ponownie rozpatrzona przez organ administracji I instancji, który pismem z dnia [...] roku wezwał W. M. i E. S. do wyjaśnienia, czy wniosek z dnia 10 czerwca 2004 roku miał na celu wzruszenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] roku (w trybie art. 155 k.p.a.), stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 k.p.a., czy też wznowienie postępowania w celu nabycia prawa własności nieruchomości i uchylenia decyzji w trybie innych przepisów. W odpowiedzi strona wniosła o wzruszenie decyzji z dnia [...] roku w trybie art. 155 k.p.a., wnosząc jednocześnie o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W związku z brakiem przesłanek do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...] roku, odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] roku. W odwołaniu od powyższej decyzji W. M. wskazała na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną oraz wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] roku, wyrażając nadzieję, iż będzie mogła otrzymać nieruchomość na własność bezpłatnie. Przedstawiając motywy decyzji z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podniosło, iż uchylenie decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a. oparte jest na dwóch przesłankach pozytywnych oraz jednej przesłance negatywnej. Do przesłanek pozytywnych należą: wyrażenie przez stronę postępowania zgody na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo oraz stwierdzenie, iż za uchyleniem decyzji lub jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłankę negatywną mogą zaś stanowić postanowienia przepisów szczególnych. Organ administracji zauważył również, iż decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. doszło do przekonania, iż uzasadnienie decyzji organu I instancji jest w oczywisty sposób wadliwe, albowiem nie dokonano w nim oceny, czy zachodzą przesłanki określone w art. 155 k.p.a., poprzestając na przedstawieniu stanu faktycznego sprawy wraz z przytoczeniem przepisów prawa materialnego. Niemniej jednak rozstrzygnięcie podjęte przez Prezydenta Miasta Ł. uznane zostało za zasadne. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie wymienione w art. 155 k.p.a. warunki uzasadniające uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku. Za uchyleniem decyzji nie przemawia bowiem ani interes strony, ani interes społeczny. Jak wynika z akt sprawy W. M. i E. S. domagają się uchylenia dotychczasowej decyzji o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność w celu ponownego uruchomienia postępowania w sprawie przekształcenia, ale już w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, na mocy której nabycie nastąpi nieodpłatnie. W ocenie organu administracji II instancji celu tego nie da się osiągnąć w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ uchylenie decyzji nie działałoby z mocą wsteczną, lecz od dnia wydania decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Oznacza to, iż po ewentualnym uchyleniu decyzji, strona mogłaby przekształcić prawo użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie określonym przez aktualnie obowiązującą ustawę z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Ustawa ta nie daje zaś podstaw do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. A w Ł. w prawo własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zwróciło nadto uwagę na podnoszoną w orzecznictwie sądów administracyjnych okoliczność, iż prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Możność zastosowania art. 155 k.p.a. należy zatem rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązującego w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych. Zmiana decyzji w tym trybie dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 stycznia 1984 roku, sygn. akt SA/Ka 660/83, opubl. OSP 1986/7/134 z glosą J. Borkowskiego; z dnia 5 stycznia 2000 roku, sygn. akt I SA 1826/98, opubl. Lex nr 57178; z dnia 27 września 2002 roku, sygn. akt III SA 330/01, opubl. OSP 2004/9/111 z glosą K. Celińskiej-Mysław). Natomiast ustawa z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. - Dz.U. z 2001 roku, Nr 120, poz. 1299 ze zm.), na podstawie której wydana została decyzja z dnia 16 maja 2003 roku, utraciła tymczasem moc z dniem 13 października 2005 roku. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, następnie uzupełnionej pismem procesowym z dnia 11 grudnia 2007 roku, W. M. wniosła o unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, jako niezgodnej z ówczesnymi przepisami prawa oraz unieważnienia wszystkich dotychczasowych decyzji i postanowień Prezydenta Miasta Ł. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. dotyczących uwłaszczenia działki położonej w Ł. przy ul. A 11, a także o wydanie postanowienia nakazującego Prezydentowi Miasta Ł. naprawienie błędu zawartego w decyzji z dnia [...] roku przez nieodpłatne uwłaszczenie wyżej przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżąca podniosła, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku została wydana już po wejściu w życie ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592). Urząd wiedział o tej ustawie i nie informując o niej, dokonał uwłaszczenia, naruszając tym samym zasadę zaufania do organów Państwa. Niepoinformowanie strony, że po wejściu w życie wspomnianej ustawy będzie możliwe nieodpłatne przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności jest ewidentnym błędem. Wyrażając zgodę, przed wydaniem decyzji dnia [...] roku, na sposób uiszczenia opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości skarżąca była osobą młodszą i dysponowała lepszym zdrowiem. W chwili obecnej trudne warunki materialne, wiek i choroby uniemożliwiają jej uiszczenie kolejnych rat wspomnianej opłaty. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku w przedmiocie odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności w trybie art. 155 k.p.a., aby umożliwić nieodpłatne dokonanie wspomnianego przekształcenia. Wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy w konkretnej sprawie istnieją wymienione przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej, należy do organu administracji. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek wymienionych w przedmiotowym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 1997 roku, sygn. akt III SA 854/96, niepubl.). Organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na podstawie art. 155 k.p.a., jeśli strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się takiej zmianie lub uchyleniu decyzji, a za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie ulega wątpliwości, iż pierwsze z dwóch wymienionych przesłanek, a mianowicie zgoda strony oraz brak przepisu szczególnego zakazującego zmiany lub uchylenia decyzji, zostały spełnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podziela jednocześnie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., co do braku spełnienia przesłanki trzeciej, tj. realizacji interesu społecznego lub słusznego interesu strony przez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku. W aktualnym stanie prawnym nie jest bowiem możliwy do osiągnięcia cel wniosku skarżącej, czyli nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Możliwość taka została wykluczona na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 175, poz. 1459). W treści powyższego aktu prawnego (art. 8) ustawodawca w sposób jednoznaczny przyjął zasadę stosowania ustawy nowej do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną na podstawie ustaw z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Jednocześnie, na mocy art. 9 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wymienione wyżej ustawy zostały pozbawione mocy obowiązującej. Tym samym jedyną podstawę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi obecnie ustawa z dnia 29 lipca 2005 roku. Ustawa ta dopuszcza wprawdzie możliwość nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ale wyłącznie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990 roku oraz osób, które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). W pozostałych przypadkach przedmiotowe przekształcenie dokonuje się za opłatą (art. 4 i 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż wyrażona w zaskarżonej decyzji ocena spełnienia przesłanek uchylenia decyzji, o których mowa w art. 155 k.p.a. jest prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dostrzegł w sprawie naruszeń prawa materialnego, ani uchybień przepisom postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Na zakończenie Sąd obowiązany jest się odnieść do podniesionego w skardze zarzutu braku należytego informowania stron głównego postępowania administracyjnego o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, przez nie poinformowanie wnioskodawców o pracach legislacyjnych dotyczących nowelizacji art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości w drodze ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego. Określony w art. 9 k.p.a. obowiązek udzielania pełnej informacji stronom dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron będących przedmiotem postępowania, ale w granicach tego postępowania. Art. 9 k.p.a. nie ustawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony. Uregulowany w tym przepisie obowiązek jest ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela, a jedynie wyrównanie szans. Jednocześnie w doktrynie prawa oraz orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie zostało przyjęte, iż organy administracji stosują przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji. Tym samym organy administracji nie mają obowiązku dostosowywać terminu rozstrzygnięcia sprawy do chwili wejścia w życie przepisów korzystnych dla strony. W ocenie Sądu nie można rozszerzać obowiązku informowania stron postępowania o okolicznościach prawnych sprawy o śledzenie prac legislacyjnych i pouczanie stron o potencjalnych korzyściach wypływających z uchwalenia określonego aktu prawnego. Organ administracji ma zatem obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego, jednakże tylko obowiązującego. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Na podstawie art. 250 przedmiotowej ustawy Sąd przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi z urzędu skarżącej z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej. Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu została ustalona na podstawie § 19 pkt 1 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). M.P.