II SA/Łd 78/05

Dnia 19 lipca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Asesor Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2005 roku sprawy ze skargi Z. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) Prezydent Miasta Ł. ustalił dla M. i Z. małżeństwa P. opłatę adiacencką w wysokości 83 335 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], o powierzchni 2 ha 5356 m2, spowodowanej Jej podziałem na działki [...], [...], [...], [...], [...]. Ustalając wysokość opłaty adiacenckiej organ l instancji oparł się na wycenie przedstawionej w operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K. K., zgodnie z którą różnica wartości opisanej nieruchomości przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca jej podział stała się ostateczna (139 460 zł) i po podziale (306 130 zł), wg stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zamyka się kwotą 166 670 zł. Opłata adiacencka ustalona została na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty, w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. i M. małżonkowie P. podnieśli, iż wydając decyzję nakładającą opłatę adiacencką Prezydent Miasta Ł. nie uwzględnił zarzutów zgłoszonych do operatu szacunkowego, sporządzonego przez K. K., będącego podstawą ustalenia opłaty nie biorąc pod uwagę okoliczności, iż organ l instancji kierując się opinią Komisji Odpowiedzialności Zawodowej dopuścił wskazany operat szacunkowy K. K. mimo, iż zespół wyjaśniający Komisji Odpowiedzialności Zawodowej badał operat sporządzony przez K. K. jedynie pod kątem zachowania należytej staranności i jego prawidłowości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi. Nie były zaś badane przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej błędy formalne dotyczące sposobu ustalania wartości nieruchomości zarówno przed jak i po podziale. Wnosząc odwołanie skarżący zakwestionowali wyliczenie wartości nieruchomości przed jej podziałem podnosząc, iż podstawowym i jednocześnie zasadniczo istotnym, bo dyskwalifikującym ze względów formalnych sporządzony przez K. K. operat szacunkowy jest zarzut, iż w/w rzeczoznawca w swoim operacie zastosował podejście porównawcze, techniką porównywania parami w przypadku, w którym minimalna liczba nieruchomości branych do porównań niezbędnych do zastosowania podejścia porównawczego wynosi trzy. Rzeczoznawca K. K. przy wycenie działki [...] jako jedną z trzech nieruchomości wziętych do porównania umieścił działkę gruntu zlokalizowaną przy ul. Z. 150 , o powierzchni 1,0105 ha, zbytą w [...] za cenę 22 000 zł., czyli za ok. 2,18 zł za metr kwadratowy. Skarżący wskazali, iż działka ta nie może być przedmiotem porównań, gdyż w przypadku jej sprzedaży nastąpiły warunki szczególne, o których mowa w § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 roku w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 68, póz. 612), zgodnie z którym źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od średnich cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości lub sprzedaż w drodze przetargu. Skarżący wskazali, iż zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] działka ta została nabyta przez jej wieloletniego dzierżawcę na zasadzie pierwszeństwa za cenę niższą, niż ceny działek będących przedmiotem transakcji rynkowych. W odwołaniu wskazano, iż inne działki w tej okolicy nabywane w czasie sporządzania operatu szacunkowego sprzedawane były po 12,32 zł za metr kwadratowy i więcej. Zakwestionowano, również wartość wyceny nieruchomości skarżących po ich podziale, podnosząc iż badany przez rzeczoznawcę majątkowego rynek nieruchomości powinien być w miarę jednorodny pod względem cech fizycznych, w tym pod względem powierzchni gruntów. Skarżący wskazali, że powierzchnia ich działek, po dokonanym podziale wynosi od 0,5020 do 0,6098 ha, natomiast wielkości nieruchomości porównawczych, uwzględnionych przy dokonywaniu wyceny, wynoszą odpowiednio 0,2508 ha, 0,1350 ha, 0,3272 ha i należą do innego segmentu rynku niż nieruchomości skarżących. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji uznał, iż Prezydent Miasta Ł. prawidłowo zastosował normę wynikająca z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ l instancji. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. organ II instancji wziął pod uwagę zmiany wprowadzone ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), w tym art. 98 i wprowadzające art. 98 a. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku nie zawierała normy przejściowej, w związku z czym koniecznym było zastosowanie normy zawartej w art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, której to brzmienie co do zasady nie odbiega w swej treści od dotychczasowego art. 98 ust. 4. Organ II instancji wskazał, że spełnione zostały przesłanki umożliwiające nałożenie przez organ l instancji opłaty adiacenckiej, czyli: 1. dokonano podziału nieruchomości, 2. nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku dokonania podziału, 3. obowiązywała uchwała rady danej gminy w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Ponadto Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia [...] powiadomił skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zakwestionowało również kwoty opłaty adiacenckiej wskazując, że została ona naliczona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu metody dopuszczonej prawem, a więc podejścia porównawczego, techniki porównywania nieruchomości parami. Organ odwoławczy wskazał, iż zespół wyjaśniający Komisji Odpowiedzialności Zawodowej stwierdził, iż operat szacunkowy K. K., sporządzony na zlecenie Prezydenta Miasta Ł., może być wykorzystany do celu w jakim został sporządzony, czyli do naliczenia opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło ponadto, iż ten sam zespół wyjaśniający Komisji Odpowiedzialności Zawodowej uznał przedstawiony przez skarżących operat szacunkowy sporządzony przez L. N. i K. K. za wykonany z uchybieniami przepisów prawa, standardów zawodowych oraz zasad metodycznych wyceny, które miały bezpośredni wpływ na określenie wartości nieruchomości skarżących w stopniu dyskwalifikującym sporządzony operat szacunkowy do celu w jakim został on sporządzony. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sytuacji opisanej powyżej w obrocie prawnym pozostał jedynie operat szacunkowy sporządzony przez K. K., który stanowi skuteczny dowód wskazujący na wzrost wartość nieruchomości przed i po podziale i może być wykorzystany do naliczenia opłaty adiacenckiej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. i M. małżeństwo P. zarzucili organom l i II instancji rażące naruszenie przepisów prawa tj.: - art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego; - art. 153 ust. 1 i art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - paragrafu 5 ust. 3, paragraf 6 ust. 1 oraz paragraf. 51 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.11.2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924); - Standardów zawodowych Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych, w szczególności Standardu I.1,II.1, III1, i III.7. Uzasadniając wniesioną skargę Z. i M. P. podnieśli, iż zarówno Prezydent Miasta Ł. jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę nałożenia opłaty adiacenckiej nie zbadały, czy operat szacunkowy sporządzony przez K. K., będący podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej, wykonany został zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Skarżący podnieśli, iż powyższy operat sporządzono przy użyciu metody porównawczej, poprzez porównania nieruchomości wycenianej z kolejno trzema nieruchomościami podobnymi o znanych cechach i cenach. Skarżący wskazali, iż przy zastosowaniu tej metody, zgodnie z § 6.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 roku (Dz. U. Nr 230, poz. 1924) źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od średnich cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości lub sprzedaż w drodze przetargu. Skarżący wskazali ponadto, iż sporządzając operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowi zobowiązani są stosować się do standardów zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, zgodnie natomiast z punktem 3,2 standardu llt.7(*) metoda porównywania parami polega na określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości o określonych cechach poprzez jej porównanie kolejno z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi o znanych cechach i cenach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Skarżący podnieśli, iż sporządzając operat szacunkowy K. K. porównał wartość ich nieruchomości między innymi z nieruchomością A, P-10, Z. Transakcja przeniesienia własności tej nieruchomości nie wykazuje natomiast cech transakcji rynkowej, bowiem jej strony były od siebie zależne i kierowały się szczególnymi motywami, gdyż nieruchomość ta była sprzedawana w trybie bezprzetargowym jej wieloletniemu dzierżawcy oraz nie upłynął okres niezbędnego wyeksponowania nieruchomości na rynku, przy zastosowaniu odpowiedniej reklamy, oraz czas potrzebny do wynegocjowania warunków umowy, i nie była przedmiotem obrotu rynkowego. Wskazali jednocześnie, iż jedną z istotnych cech stanowiących o podobieństwie nieruchomości jest ich przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, tymczasem w przypadku jednej z nieruchomości uwzględnionych przy dokonywaniu wyceny, w planie zagospodarowania przestrzennego określono minimalną powierzchnię działki powstającej w wyniku wtórnego podziały na 1500 m2, natomiast w przypadku nieruchomości skarżących minimalna powierzchnia działki powstająca w wyniku wtórnego podziału wynosi 5000 m2, zatem, zdaniem skarżących nie dopełniony został przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązek porównania przy sporządzaniu operatu szacunkowego nieruchomości o podobnych cechach. Skarżący wskazali, również iż wbrew twierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie wypowiedziała się w kwestii prawidłowości wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, zatrudnionego przez Prezydenta Miasta Ł., bowiem przedmiotem prac zespołu przy Komisji Odpowiedzialności Zawodowej nie było zbadanie prawidłowości wysokości wartości nieruchomości określonej w operacie objętym postępowaniem. Zdaniem skarżących w przypadku, gdy Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie zajmowała się problematyką samej wyceny nieruchomości skarżących to decyzja tej Komisji nie może stanowić podstawy dla ustalenia prawidłowości wysokości wartości nieruchomości określonej w operacie objętym postępowaniem o ustalenie opłaty adiacenckiej. Skarżący podnieśli również, iż organy l i II instancji wydając decyzje naruszyły art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakładający na organy administracji obowiązek podjęcia w przedmiotowej sprawie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem skarżących w trakcie postępowania administracyjnego nie doszło do wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, ponadto organy nie zbadały zasadności zarzutów wysuwanych przez skarżących, a oparły się jedynie na opinii Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, która nie badała prawidłowości ustalenia wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym, będącym podstawą wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ II instancji wskazał, iż Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie orzekła, iż operat szacunkowy sporządzony przez K. K. sporządzony został w sposób niezgodnym z prawem. Organ uznał, iż w sytuacji gdy jeden operat został zdyskwalifikowany (operat sporządzony na zlecenie strony skarżącej), a drugi operat (operat sporządzony w toku postępowania na zlecenie organu administracji) nie został zdyskwalifikowany, a stwierdzono, że może być wykorzystany do celu w jakim został sporządzony, to nie można tego interpretować inaczej niż, że prawidłowo określono wartość nieruchomości, a tym samym w konsekwencji prawidłowo ustalono opłatę adiacencka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd, że uwzględniając pogląd skarżących należałoby dopuścić dowód z kolejnej opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego, pomijając okoliczność, że operat wykonany na zlecenie Prezydenta Miasta Ł. mógł być wykorzystany do celu w jakim został sporządzony. Zdaniem organu odwoławczego konieczność wykonania nowego operatu szacunkowego zaistniałaby jedynie w przypadku, jeżeli Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nałożyłaby kary zarówno na rzeczoznawców majątkowych skarżących jak również na rzeczoznawcę majątkowego organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej obowiązującymi w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz uwzględnia stan faktyczny zaistniały do tego dnia. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem wskazanych poniżej przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ) oraz postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, 77, 80, 89 § 2, 136 i 138 Kpa ). Zgodnie z art. 157 wskazanej powyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie istotnych rozbieżności w opiniach o wartości tej samej nieruchomości, sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych, oceny prawidłowości tych wycen dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Tylko zatem ta organizacja powołana jest do oceny operatów szacunkowych w przypadku istotnych rozbieżności co do wyceny nieruchomości. Praktycznie prowadzi to do stwierdzenia, że trzecim rzeczoznawcą jest w takim przypadku organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Rola organizacji sprowadza się do wyznaczenia osób do korygującego sprawdzenia operatów szacunkowych. Powinien on być sporządzony wspólnie przez wyznaczone osoby, które zdaniem organizacji będą najbardziej odpowiednie do wykonania zlecenia. W takim wypadku operat szacunkowy wyraża opinie organizacji zawodowej, która powinna być wyrazem wspólnie podjętej wyceny ( Gospodarka nieruchomościami -Komentarz pod redakcją Jana Szachułowicza, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2003, s.406 - 407 ). Organizacja Odpowiedzialności Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych, nie jest przeto, zgodnie ze wskazanym przepisem art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami podmiotem uprawnionym do oceny opinii rzeczoznawców w przypadku zaistnienia istotnych rozbieżności w ustaleniu wartości nieruchomości. Faktem jest, że [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych powołując się na treść swojego statutu odmówiło wydania opinii o prawidłowości sporządzenia oceny operatów szacunkowych. Nie zwalniało to jednak organu od przeprowadzenia postępowania określonego przepisem art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zwrócenia się do innej organizacji rzeczoznawców na terenie kraju o wydanie wymaganej opinii. Organ nie mógł zatem poprzestać na informacji zawartej w piśmie z dnia 11 maja 2004 r. ( k. 32 akt postępowania administracyjnego ), iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę K. K. może być wykorzystany do celu w jakim został sporządzony. Do pisma tego nie załączono akt prowadzonego przez Komisję postępowania wyjaśniającego, a z jego treści nie wynika, czy Komisja badała tenże operat pod kątem prawidłowości dokonanej wyceny. W uzasadnieniu złożonej zaś przez skarżących decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] o ukaraniu rzeczoznawcy K. K. karą dyscyplinarną upomnienia wyraźnie stwierdzono, że "przedmiotem prac Zespołu nie było zbadanie prawidłowości wysokości wartości nieruchomości określonej w operacie objętym postępowaniem". Dokument ten zdaje się potwierdzać tezę, iż oba będące przedmiotem postępowania operaty szacunkowe nie podlegały ocenie w zakresie prawidłowości wysokości wartości nieruchomości, gdyż ocena ta wykraczała poza kompetencje Organizacji Odpowiedzialności Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych i Ministra Infrastruktury. W konsekwencji, organy obu instancji dowolnie przyjęły, że Organizacja Odpowiedzialności Zawodowej dokonała oceny operatu szacunkowego K. K. pod kątem prawidłowości ustalenia wartości nieruchomości i są one związane stanowiskiem tej Organizacji zawartym w piśmie z dnia 11 maja 2004 r. W tym stanie rzeczy, operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę K. K., który nie został zdyskwalifikowany przez Organizację Odpowiedzialności Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych podlegał takiej samej ocenie jak każdy inny dowód w sprawie. W toku postępowania administracyjnego skarżący podnosili szereg istotnych zarzutów co do wyceny nieruchomości dokonanej przez tego rzeczoznawcę. Obowiązkiem organu wynikającym z art. 7 i 77 Kpa byto zatem wezwanie rzeczoznawcy do ustosunkowania się do zarzutów skarżących, złożenia stosownych wyjaśnień, a nawet wyznaczenie rozprawy z udziałem stron i rzeczoznawcy ( art. 89 § 2 Kpa ). W ocenie Sądu wezwanie K. K. do wydania opinii uzupełniającej było również konieczne z uwagi na treść art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi bowiem wyraźnie, że dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji wydał decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej w dniu [...], a więc po upływie blisko trzech lat od sporządzenia operatu szacunkowego przez K. K., który w swojej opinii uwzględnił ceny transakcji z 2000 r. Nie można zatem wykluczyć, że z uwagi na upływ czasu przyjęte przez rzeczoznawcę ceny nieruchomości porównywalnych uległy zmianie, a cały operat szacunkowy winien być uaktualniony. Bez wyjaśnienia tej istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, organ nie mógł wydać decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.