II SA/Łd 780/11

Dnia 13 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. B., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, obejmującą należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania M.W. od decyzji Prezydenta Miasta B. znak: [...] z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na bilet do Ł. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 22 lutego 2011 r. M.W. wystąpił o zasiłek celowy na bilet do Ł. celem dojazdu na badania w szpitalu w dniu 4 marca 2011r. Organ pierwszej instancji – w oparciu o art. 3 ust. 4, art. 7 ust. 1, 4, 5, 6, 13, art. 8 ust. 1, pkt 2 i 3, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1,3,4, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362) - odmówił przyznania zasiłku celowego na bilet do Ł. do szpitala na wyznaczone w dniu 4 marca 2011 r. badania. Z wywiadu wynika, że w lutym prowadził wspólne gospodarstwo domowe z K.S.. Jest osobą chorą, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. W dniu 22 lutego 2011 r. utracił status osoby bezrobotnej. Z oświadczenia złożonego przez K.S. w dniu 14 marca 2011 r. wynika, że w lutym nie uzyskał żadnych dochodów. Dochodem rodziny skarżącego był zasiłek dla bezrobotnych wypłacony w dniu 9 lutego 2011 r. za okres od 1 stycznia 2011 r. do 6 stycznia 2011 r. w kwocie 137,80 zł. Decyzją z dnia [...] r. przyznano mu zasiłek stały w lutym 2011 r. w wysokości 282,10 zł, na okres od marca 2011 r. do stycznia 2012 r. w wysokości 444 zł miesięcznie oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne w okresie od 22 lutego 2011 r. do 31 stycznia 2012 r. Decyzją z dnia [...] r. przyznano zasiłek okresowy od lutego 2011 r. do kwietnia 2011 r. (w lutym 141,05 zł, od marca do kwietnia 2011 r. 20 zł miesięcznie). Po uwzględnieniu w dochodzie rodziny zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 137,80 zł, zasiłku stałego 282,10 zł i zasiłku okresowego w kwocie 141,05 zł łączny dochód rodziny w lutym 2011 r. wynosi 560,95 zł, tj. na osobę 280,48 zł. Zatem rodzina spełnia przesłanki do uzyskania pomocy ze środków pomocy społecznej. Przyznając pomoc organ działa jednak w granicach przyznanych środków finansowych, a żądania osób ubiegających się o pomoc mogą być uwzględnione tylko w ramach możliwości finansowych Ośrodka. MOPS nie jest w stanie pokryć wszystkich wydatków, jakie ponosi skarżący. Organ wskazał, że właśnie ze względu na ograniczone możliwości finansowe odmawia przyznania zasiłku celowego na bilet do Ł.. W odwołaniu od decyzji skarżący stwierdził, że nie posiada żadnych źródeł utrzymania. Decyzje o przyznaniu mu zasiłków wydane zostały [..] r., a więc po 4 marca 2011 r., kiedy to miał stawić się w Ł. na badaniu. Rzekomy dochód w lutym 2011 r., tj. kwota 560,95 zł jest niezgodny z prawdą. Należy go podzielić "na 2", gdyż prowadził wspólne gospodarstwo z K.S.. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu. Decyzje w przedmiocie zasiłku celowego są wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ nie jest obowiązany, lecz może przyznać to świadczenie. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż niewątpliwie możliwość zaspokojenia zgłaszanych potrzeb jest determinowana wielkością posiadanych środków, a te są ograniczone. Potrzebujących jest wielu, a więc jest rzeczą naturalną, że organ musi tymi środkami gospodarować racjonalnie. Musi zatem zważać na to, czy potrzeby, o które wnioskują świadczeniobiorcy istotnie są niezbędnymi potrzebami bytowymi, ale także czy osoby zainteresowane pomocą społeczną współdziałają w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, do czego, jak już wspomniano wyżej, zobowiązuje ustawa o pomocy społecznej. Organy są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą musza rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Jak podkreśla w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. Trybunał Konstytucyjny, po stronie obywateli brak jest roszczenia prawnego do świadczeń z pomocy społecznej. Pomoc ta nie może być traktowana też jako stałe źródło dochodu służące zaspokajaniu najbardziej nawet uzasadnionych potrzeb (OTK ZU nr 8, poz. 252). Zdaniem organu jest niewątpliwe, że M.W. spełnia kryterium ustawowe do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Organ, ze względu na ograniczone środki finansowe odmówił udzielenia wnioskowanej pomocy w formie zasiłku celowego na bilet do Ł.. Kolegium zauważyło również, że akta sprawy zawierają nadto wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ podejmując zaskarżoną decyzję. Na realizację zadań własnych w 2011 r. Ośrodek dysponuje środkami z budżetu gminy w łącznej wysokości 1.400.000 zł, z tego kwota 1.000.000 zł to środki zabezpieczone na realizację programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Na realizację pozostałych świadczeń, pozostaje kwota 400.000 zł. Z tego w pierwszej kolejności zabezpieczono środki: na zdarzenia losowe - 20.000 zł, na koszty pogrzebów - 12.000 zł, na posiłki w szkołach, jadłodajni i ŚDS - 60.000 zł, na opał 259. 000 zł. Na pozostałe zasiłki celowe pozostaje kwota 49.000 zł, co miesięcznie stanowi kwotę 4.083,33 zł. Środki te wydatkowane są na pokrycie kosztów leczenia czy innych "niezbędnych potrzeb". Przeznaczone są także dla osób nie spełniających kryteriów dochodowych określonych w ustawie o pomoc społecznej bądź w programie "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a jednocześnie wymagających wsparcia ze względu na "szczególnie trudną sytuację", w jakiej się znaleźli. W ocenie organu istotne jest też, że skarżący w zasadzie systematycznie korzysta ze środków pomocy społecznej. W samym tylko marcu 2011 r. skarżący otrzymał: zasiłek celowy na zakup żywności po 100 zł w lutym i marcu 2011 r., zasiłek stały w wysokości 282,10 zł w lutym i w wysokości 444 zł miesięcznie na okres od marca 2011 r. do stycznia 2012 r. oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, zasiłek celowy na pokrycie kosztów zużycia gazu w wysokości 45,02 zł, zasiłek celowy na pokrycie kosztów zakupu leków i pokrycie kosztów badania w łącznej wysokości 93,02 zł, zasiłek okresowy w lutym w kwocie 141,05 zł i na okres od marca 2011 r. do kwietnia 2011 r. po 20 zł miesięcznie. W odniesieniu jeszcze do zarzutów odwołania dotyczących sposobu wyliczenia dochodu w lutym 2011 r. Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszona o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W myśl zaś art. 8 ust. 4 ustawy, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2)zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Z akt jasno wynika, co zresztą sam skarżący potwierdza, że w lutym 2011 r. prowadził gospodarstwo domowe wspólnie z K.S.. Zatem dochód rodziny skarżącego stanowi w tym przypadku łączny dochód uzyskany przez te osoby w lutym 2011 r., tj. w zasadzie tylko dochód skarżącego w kwocie 560,95 zł, gdyż K.S. w lutym dochodu nie uzyskał. Natomiast kryterium dochodowe dla rodziny w tej sprawie to kwota 702 zł, a zatem rodzina spełnia wymagany ustawą warunek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. M.W. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed tutejszym Sądem stawił się pełnomocnik skarżącego, który oświadczył, że popiera skargę oraz wnosi o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które nie zostały opłacone całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. Na wstępie wskazać należy, iż materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 w/w ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy, na mocy art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Co do zasady, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej). Nie budzi wątpliwości, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym o charakterze doraźnym, powiązanym z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby życiowej. Wyjaśnić należy jednocześnie, że zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej. Powyższe oznacza, iż organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Nadto zwrócić należy uwagę także na treść art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z regulacją ust. 1 tego przepisu, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Przy czym, na mocy art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Innymi słowy, warunkiem korzystania z pomocy społecznej, w pierwszej kolejności jest – aby jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, po drugie – aby miało to miejsce w konkretnych okolicznościach, tj. w sytuacji, gdy własne uprawnienia, zasoby i możliwości osoby wnioskującej o pomoc uniemożliwiają jej to przezwyciężenie. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która bez wątpienia jest uwarunkowana posiadanymi przez organ pomocy społecznej środkami pieniężnymi. Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby (art. 7 ustawy o pomocy społecznej). Z treści zacytowanego przepisu wynika, iż pomoc społeczna udzielana jest ze względu na trudne sytuacje życiowe. Ustawa nie konkretyzuje tych sytuacji, jedynie w powołanym przepisie wymienia najczęstsze powody ich powstawania. Okoliczności uzasadniające udzielanie pomocy, określone w komentowanym przepisie, nie stanowią zamkniętego katalogu. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, iż bezspornym w sprawie jest to, że dochodem rodziny skarżącego w lutym 2011r. był: zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 137,80 zł, zasiłek stały w wysokości 282,10 zł oraz zasiłek okresowego w kwocie 141,05 zł. Nadto niezakwestionowane pozostały ustalenia organu, że w analizowanym okresie skarżący prowadził wspólne gospodarstwo domowe z K.S., który nie miał żadnego dochodu w tym czasie. Bezsprzeczne w sprawie jest także to, że skarżący jest osobą schorowaną i z tego powodu pozostaje bez zatrudnienia. W tej sytuacji łączny dochód rodziny w lutym 2011r. wyniósł 560,95 zł, a więc na osobę 280,48 zł. Na aprobatę zatem zasługuje stwierdzenie organu, iż rodzina skarżącego spełniła przesłankę kryterium dochodowego do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej. Z powołanych informacji wynika, że z jednej strony w przypadku skarżącego zaistniały okoliczności wymienione w art. 7 ustawy o pomocy społecznej warunkujące udzielenie pomocy społecznej, z drugiej natomiast należało rozważyć, czy objęta wnioskiem skarżącego pomoc na zakup biletu mieści się w granicach możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Jednocześnie uwadze organów, jak i składu orzekającego nie mógł umknąć fakt, że skarżący korzystał w miesiącu lutym oraz w marcu 2011 roku ze świadczeń z pomocy społecznej w innej postaci. Jak już powyżej wskazano, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Faktem powszechnie znanym jest okoliczność, że możliwości finansowe organów pomocy społecznej są ograniczone. Potwierdza to zestawienie załączone do akt administracyjnych, na które powołał się organu II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ ten wprost wskazał, iż organ I instancji na realizację zadań własnych w 2011 r. dysponuje środkami z budżetu gminy w łącznej wysokości 1.400.000 zł, z tego kwota 1.000.000 zł to środki zabezpieczone na realizację programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Na realizację pozostałych świadczeń, pozostaje kwota 400.000 zł. Z tego w pierwszej kolejności zabezpieczono środki: na zdarzenia losowe - 20.000 zł, na koszty pogrzebów - 12.000 zł, na posiłki w szkołach, jadłodajni i ŚDS - 60.000 zł, na opał 259. 000 zł. Na pozostałe zasiłki celowe pozostaje kwota 49.000 zł, co miesięcznie stanowi kwotę 4.083,33 zł. Środki te wydatkowane są na pokrycie kosztów leczenia czy innych "niezbędnych potrzeb". Uwzględniając fakt i wysokość dochodu skarżącego oraz jego sytuację zdrowotną, a z drugiej strony możliwości finansowe organów pomocy społecznej, Sąd stwierdził, że odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego nie przekracza granic tzw. "uznania administracyjnego". Skład orzekający po analizie dokumentów załączonych do akt administracyjnych podzielił pogląd organów administracji. Organy administracji ustaliły stan faktyczny w sprawie w sposób bezsporny, co znajduje swoje odzwierciedlenie w dokumentach dołączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji. Z kolei ustosunkowując się do argumentacji zaprezentowanej przez skarżącego, nie negując niewątpliwie trudnej sytuacji strony stwierdzić należy, że nie może ona odnieść zamierzonego skutku wobec przyjętych w ustawie o pomocy społecznej zasad przyznawania zasiłku celowego. Nie ulega wątpliwości, iż wniosek skarżącego z dnia 22 lutego 2011r. (tj. wniosek wszczynający kontrolowane postępowania) organ rozpoznał – stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. – w ciągu miesiąca, a wszak obowiązkiem organu było uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (w tym wywiadu środowiskowego), co miało niewątpliwy wpływ na moment wydania decyzji. W konsekwencji dokonaną przez Kolegium ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego należy ocenić jako wnikliwą, spójną i wyczerpującą, a zatem zgodną z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Co więcej, owa analiza znalazła swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz przepisów procedury. Wobec tego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd postanowił, jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy zastosowaniu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 19 ust. 1, § 20 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). m.ch.