II SA/Łd 784/17

Dnia 19 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi G. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy pieniężnej ze środków budżetowych 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat A. F. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu wniosku G. K., utrzymał w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...], nr [...] o przyznaniu doraźnej pomocy pieniężnej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: G. K. zwróciła się o przyznanie pomocy pieniężnej ze środków budżetowych będących w dyspozycji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztów remontu domu w kwocie 60.000 zł oraz 100.000 zł odszkodowania na godne życie. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...] przyznał G. K. doraźną pomoc pieniężną w wysokości 700 zł z przeznaczeniem na cele zdrowotne. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 19d ustawy z dnia 21 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 1206 ze zm., dalej jako: "ustawa"). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż wysokość przyznanej kwoty została określona po dokonaniu oceny sytuacji życiowej i potrzeb strony, przy uwzględnieniu wielkości puli środków, jaka znajduje się w dyspozycji organu oraz konieczności zapewnienia sprawiedliwego traktowania osób uprawnionych do pomocy. Strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jej dochód stanowi świadczenie emerytalne w kwocie 1.535,51 zł miesięcznie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G. K. domagała się przyznania wyższej kwoty pomocy lub pomocy okresowej na cele zdrowotne. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy własną wcześniejszą decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż ponowna analiza akt sprawy wykazała, że wnioskodawczyni jest osobą wymagającą stałego leczenia i przyjmowania lekarstw. Przedstawione przez stronę argumenty o ponoszeniu wydatków na leczenie nie znajdują potwierdzenia w zebranej dokumentacji. Na podstawie posiadanej dokumentacji organ stwierdził bowiem, iż strona nie przedstawiła dokumentów świadczących o ponoszeniu wydatków przekraczających możliwości finansowe strony, a także że nie udokumentowała dostatecznie okoliczności, na podstawie których, można by jej przyznać pomoc okresową. Cytując treść art. 19 ust. 1-2 i 19a ust. 3 ustawy organ podkreślił, iż ustawodawca nie przewidział udzielania pomocy pieniężnej w związku z remontem domu. Organ nie jest właściwy w sprawach dotyczących odszkodowań, zatem strona powinna się zwrócić ze stosownym żądaniem do sądu powszechnego. Szczególna opieka państwa nad kombatantami, ofiarami represji i pozostałymi po nich wdowami lub wdowcami realizowana jest poprzez wypłatę comiesięcznych dodatków do rent i emerytur, natomiast doraźną pomocą pieniężną mogą zostać dodatkowo objęte ww. osoby znajdujące się w wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej. Wnioskodawczyni, jako wdowa po kombatancie, jest uprawniona do otrzymywania wraz ze świadczeniem emerytalno – rentowym, stałych dodatków: kompensacyjnego i ryczałtu energetycznego w łącznej wysokości 197,35 zł miesięcznie (od 1 marca 2016 roku), co w skali roku daje kwotę 2.368,20 zł. Ryczałt energetyczny stanowiący kwotę 166,05 zł miesięcznie (1.992,60 zł rocznie) przeznaczony jest na takie cele, jak opłaty za gaz, energię elektryczną, zakup opału. Oprócz tego wdowom lub wdowcom pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych, pobierającym emeryturę lub rentę albo uposażenie w stanie spoczynku bądź uposażenie rodzinne przysługują ulgi taryfowe w wysokości 51 % w komunikacji krajowej przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego kolejowego w 1 i 2 klasie pociągów osobowych i pospiesznych w komunikacji zwykłej i przyspieszonej na podstawie biletów jednorazowych oraz w 2 klasie pociągów innych niż osobowe i pospieszne – na podstawie biletów jednorazowych (art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy). Szef Urzędu dysponuje ograniczonym budżetem przeznaczonym na pomoc socjalną i musi brać pod uwagę potrzeby w pierwszej kolejności tych osób, które dotychczas nie korzystały z tej formy pomocy. Budżet organu jest zmienny i co roku inna kwota przeznaczona jest na tego typu pomoc. Średnia kwota przyznawanej w 2015 roku pomocy pieniężnej wdowom po kombatantach prowadzących samodzielnie gospodarstwo domowe wyniosła ok. 442 zł. Nie jest zatem możliwe pozytywne rozpatrzenie wszystkich wniosków i udzielenie każdemu wnioskodawcy pomocy zgodnie z oczekiwaniami, zwłaszcza że strona otrzymała pomoc pieniężną w ponadstandardowej kwocie 700 zł. Pomoc przyznawana przez Szefa Urzędu jest dodatkowa w stosunku do otrzymywanych przez kombatantów i wdowy po nich świadczeń i stanowi formę doraźnego wsparcia finansowego dla kombatantów i innych osób uprawnionych znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej. Ponadto, pomoc ta jest świadczeniem fakultatywnym, a nie obowiązkowym co oznacza, że organ może udzielić wnioskodawcy wsparcia finansowego, ale nie jest do tego zobowiązany. Uwzględniając zarówno fakultatywny charakter pomocy, jak i fakt, iż organ działa w granicach uznania administracyjnego oraz uwzględniając własne możliwości finansowe, organ nie jest w stanie przyznać pomocy zgodnie z oczekiwaniami. W konkluzji Szef Urzędu napisał, że uwzględnił przedłożone przez stronę dowody oraz fakt, iż zainteresowana znajduje się w trudnej sytuacji zdrowotnej i objął wnioskodawczynię wsparciem finansowym. Jednakże mając na względzie ograniczony budżet oraz udzielanie pomocy pieniężnej w pierwszej kolejności osobom, które dotychczas z niej nie korzystały nie znalazł podstaw, aby przyznać stronie pomoc w jeszcze wyższej kwocie. W skardze do sądu administracyjnego G. K. wskazała, iż przyznane kwoty 700 zł na cele zdrowotne nie poprawi jej sytuacji życiowej. Skarżąca nie posiada środków na remont domu i nie jest w stanie ich odłożyć z otrzymywanego świadczenia emerytalnego, które przeznacza w całości na życie, a w szczególności na leki, które są obecnie bardzo drogie i w dodatku nie są refundowane. Dla skarżącej bulwersujące jest dlaczego przyznano jej tylko pomoc doraźną, a nie okresową, i dlaczego przyznano tak niską kwotę. Gdyby przyznana pomoc w proponowanej przez organ kwocie była pomocą okresową być może udałoby się jej zrobić choćby pobieżny remont domu ze świadczenia emerytalnego, którego dzięki wsparciu nie musiałabym w całości przeznaczać na życie i leczenie. Za przyznane 700 zł skarżąca nie jest w stanie pokryć nawet miesięcznego leczenia i w dalszym ciągu musi żyć w bardzo trudnych warunkach mieszkaniowych, które ulegają coraz większemu pogorszeniu, co skarżącej, jako osobie w podeszłym wieku, zaburza godne życie. W domu kruszy się sufit i obsypuje materiał budowlany, co powoduje, że powstają dziury, przez który leje się woda powodująca coraz większą pleśń. Skarżąca planowała wkrótce rozpocząć remont, gdyż liczyła na wsparcie od organu. W dalszym ciągu skarżąca liczy na sprawiedliwość i ma nadzieję, że zapewni ją wniesienie skargi. W konkluzji skarżąca wniosła o przyznanie większej pomocy finansowej lub przyznanie pomocy okresowej na cele zdrowotne. Jak wskazała skarżąca, jeśli zainwestuje jakąkolwiek część emerytury w remont będę musiała umrzeć, gdyż nie będzie jej stać na konieczne do życia leczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części Sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). W stanie faktycznym sprawy Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zaskarżoną decyzją, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję o przyznaniu doraźnej pomocy pieniężnej. W ocenie składu orzekającego, organ nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Podstawą materialno – prawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy powołanej wcześniej ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, której art. 19d przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach kombatantom i innym osobom uprawnionym, a także pozostałym po nich wdowom lub wdowcom – emerytom, rencistom, inwalidom, osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne, na ich wniosek, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych może przyznać pomoc pieniężną na innych warunkach, niż określone w art. 19a ust. 1-3 ustawy. Sięgając do treści art. 19a ust. 1 ustawy należy dostrzec, iż pomoc pieniężna może być przyznana, jeżeli: 1) dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 220% kwoty, o której mowa w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwanej dalej "najniższą emeryturą"; 2) dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty odpowiadającej 150% najniższej emerytury; 3) dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty odpowiadającej 300% najniższej emerytury - w przypadku gdy wnioskodawca pobiera rentę inwalidy wojennego lub wojskowego. Pomoc pieniężna może być przyznana na zakup sprzętu rehabilitacyjnego ułatwiającego życie osobie całkowicie niezdolnej do pracy i do samodzielnej egzystencji – w przypadku gdy dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty odpowiadającej 300% najniższej emerytury (art. 19a ust. 2 ustawy). Pomoc pieniężna jest przyznawana w formie pomocy doraźnej – jednorazowej lub okresowej. Pomoc doraźna – zgodnie z art. 19a ust. 3 pkt 1 ustawy – może być przyznana w przypadku trudnej sytuacji materialnej, także w razie zaistnienia zdarzeń losowych – do wysokości 150% najniższej emerytury (lit. "a") i na częściowe pokrycie kosztów zakupu wózka inwalidzkiego, sprzętu rehabilitacyjnego, przedmiotów ortopedycznych i środków pomocniczych ułatwiających pracę i życie, dostosowania pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa, do wysokości 300% najniższej emerytury (lit. "b"). Natomiast pomoc okresowa – do wysokości 100% najniższej emerytury miesięcznie, w szczególności na: a) zaspokojenie potrzeb bytowych i ochronę zdrowia w przypadku długotrwałej choroby powodującej wzrost kosztów utrzymania, zakupu leków, środków opatrunkowych oraz dojazdów do zakładów opieki zdrowotnej na zabiegi medyczne i rehabilitacyjne, b) usługi pielęgnacyjne niezbędne ze względu na wiek i stan zdrowia, c) opłacenie lektora dla ociemniałych kombatantów będących inwalidami wojennymi (art. 19a ust. 3 pkt 2 ustawy). Analiza przywołanych uregulowań pozwala na stwierdzenie, że decyzje wydawane w ramach pomocy socjalnej przewidzianej dla kombatantów i innych osób podanych represjom, o których mowa w rozdziale 4 ustawy zatytułowanym "Ochrona zdrowia, pomoc socjalna i inne uprawnienia" oparte są na uznaniu administracyjnym. Taki uznaniowy charakter ma również decyzja wydawana przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 19d ustawy, o czym świadczy zawarty w tym przepisie zwrot "może przyznać pomoc pieniężną", jak również z zastosowanego przez ustawodawcę pojęcia "szczególny uzasadniony przypadek". Stwierdzenie powyższe wpływa na kształt i zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w odniesieniu do decyzji uznaniowej, która sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności. Oparcie decyzji na konstrukcji uznania administracyjnego nie obliguje bowiem organu administracji do wydania aktu administracyjnego o określonej ustawą treści, lecz daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnej. Wobec tego w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego, organ obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Z treści art. 19d ustawy wynika, że pomoc pieniężna może być przyznana "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". A zatem w tego typu decyzjach istnieje szczególna potrzeba wnikliwego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia, tak aby decyzji podjętej w tym trybie nie można było zarzucić, że dotknięta jest wadą dowolności. W związku z tym można stwierdzić, że obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257, dalej jako: "K.p.a."). Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia. Niewątpliwie, organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. W stanie faktycznym sprawy organ przyznał skarżącej pomoc w formie doraźnej w kwocie 700 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w skardze strona podnosiła, iż przyznana kwota nie jest wystarczająca. Skład orzekający po analizie dokumentów załączonych do akt administracyjnych podzielił pogląd organu administracji. Organ ustalił stan faktyczny zaistniały w sprawie w sposób bezsporny, co znajduje swoje odzwierciedlenie w dokumentach dołączonych do akt administracyjnych i uzasadnieniu kwestionowanych decyzji. Nie ulega wątpliwości, iż sytuacja materialna i zdrowotna skarżącej jest trudna. Tym niemniej uwadze organów, jak i składu orzekającego nie mógł umknąć fakt, że skarżąca ma stałe dochody w postaci emerytury, a ponadto korzysta z dodatkowych form pomocy (dodatek kompensacyjny i ryczałt energetyczny). Ponadto – jak wskazała skarżąca w piśmie z dnia [...] – korzysta z pomocy z Narodowego Funduszu Zdrowia i Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Odnosząc się do tej kwestii stwierdzić należy, nie negując niewątpliwie trudnej sytuacji strony, że nie może ona odnieść zamierzonego skutku wobec przyjętych w ustawie zasad przyznawania pomocy. Podkreślić bowiem należy, że pomoc jest świadczeniem, które może, ale nie musi zostać przyznane nawet jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki. Stosownie do treści art. 19d ustawy, pomoc może zostać przyznana w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Trzeba zatem stwierdzić, że w tej sytuacji wyznacznikami przyznania i ustalenia wysokości pomocy są – z jednej strony – sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który pomoc jest przyznawana, a z drugiej strony – możliwości finansowe organu. Nie ulega wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Badając okoliczności sprawy w kontekście zgromadzonych dokumentów, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem kontestowanej decyzji. Sąd podziela w całości argumenty wywiedzione w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do argumentów zawartych w skardze należy wyjaśnić, iż Sąd zgadza się z organem, że sytuacja skarżącej jest niewątpliwie trudna, jednakże nie może być to jedyna okoliczność, której wystąpienie przesądza o wystąpieniu szczególnie uzasadnionego przypadku. W tym zakresie na aprobatę Sądu zasługuje dokonana przez organ analiza sytuacji skarżącej w kontekście posiadanych przez organ środków pieniężnych oraz sytuacji materialnej innych wnioskodawców ubiegających o pomoc w tym szczególnym trybie. Ma bowiem rację organ, kiedy wywodzi, że rozumienie szczególnie uzasadnionego przypadku, nie może być oderwane od analizy ogólnego obrazu sytuacji osób zwracających się o pomoc oraz ilości środków przeznaczonych na przedmiotowa pomoc, których zasób nie pozwala na jej udzielenie zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawców. W konkluzji podkreślić należy, iż mimo że skarżąca nie podnosiła argumentów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych Sąd, który nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zobligowany był także rozważyć ewentualne naruszenia w tym zakresie. Sąd jednak nie dopatrzył się uchybień na tej płaszczyźnie, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości. M.K.