II SA/Łd 785/07

Dnia 8 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Adrian Król po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]. W dniu 21 listopada 2005 roku Wiceprezes – Dyrektor Zarządzający P.B. wystąpił w imieniu A sp. z o.o. w Ł. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu jednorodzinnego z towarzyszącą funkcją usługową (gabinet lekarski) i budynku portierni wraz z wjazdem, komunikacją wewnętrzną i przyłączami na działkach nr 50/2 i 50/3 położonych w Ł. przy ul. A. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 123 kpa oraz art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy do dnia 21 listopada 2006 roku bądź do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazano, iż na mocy uchwały z dnia 28 września 2005 roku Rada Miejska w Ł. przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta położonego w rejonie ulic: B, C i D oraz południowej granicy miasta, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje zaś możliwość zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy w przypadku, gdy istnieje szansa na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Łodzi, działając na podstawie art. 123 § 2 kpa oraz art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjął zawieszone z urzędu postępowania z uwagi na upływ terminu, na jaki zawieszenie było możliwe. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Łodzi, działając na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku A sp. z o.o., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został po wygaśnięciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem wydanie decyzji jest możliwe po spełnieniu przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże w ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione warunki, o których mowa w pkt 1 i 4 tego artykułu. Przede wszystkim organ wskazał, iż nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa, gdyż w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego, w najbliższym sąsiedztwie nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Organ zauważył, iż obszar analizowany dzieli się w naturalny sposób na dwie części: osiedle mieszkaniowe R. oraz Las R., który jest elementem dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego, wymagającym ochrony przed eskalacją zabudowy miejskiej. Teren, na których planowana jest inwestycja znajduje się na granicy tych dwóch stref, przy czym organ stwierdził, iż trudno uznać tereny zabudowane będące częścią osiedla mieszkaniowego za tereny o tej samej funkcji, co tereny działki objętej wnioskiem, która jest działką leśną. Na terenie L. istnieją co prawda obiekty mieszkalne, jednakże są to obiekty o charakterze zabytkowym, które stanowią element historycznej struktury przestrzennej i krajobrazu kulturowego miasta, wprowadzenie zaś zabudowy mieszkalnej na tym obszarze stanowi naruszenie prawa ochrony środowiska i prawa do zachowania zielonych płuc miasta. Ponadto organ I instancji stwierdził, iż zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka nr 50/3 składa się z gruntów leśnych, a stosownie zaś do art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga zgody wojewody po uzyskaniu opinii izby rolniczej, zatem nie zostaje spełniony także warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 kpa oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołująca się nie zgodziła się z poglądem, że nieruchomość objęta wnioskiem nie spełnia wymogów dobrego sąsiedztwa, wskazując, iż działka przylega do ul. F, na której znajduje się osiedle mieszkaniowe R. W ocenie Spółki analiza funkcji i cech zabudowy została przeprowadzona bardzo pobieżnie, nie określono numerów działek, w jakich zamyka się obszar analizowany, nie wyjaśniono dlaczego właśnie taki obszar wzięto do analizy, a do decyzji załączono jedynie mapkę obejmującą obszar działek objętych wnioskiem. Strona podkreśliła, iż pojęcie sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą; niezrozumiałym dla strony było także powoływanie się na postanowienia planu zagospodarowania, który utracił moc. Ponadto Spółka zarzuciła, iż organ I instancji nie zbadał, czy obszar nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów uzyskaną przy sporządzaniu planu, który utracił moc. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 i art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszym rzędzie zwrócił uwagę, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy został wniesiony przez osobę nieuprawnioną, jednakże wniesienie odwołania przez spółkę oznacza, iż wada ta została konwalidowana, gdyż Spółka potwierdza wolę rozpatrzenia wniosku stosownie do sformułowanej treści i zakresu wniosku. Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż inwestycja planowana na działkach nr 50/2 i 50/3 nie spełnia warunków przewidzianych art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji w sposób prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego i nie ograniczył się wyłącznie do analizy działek sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem. Kolegium podzieliło również pogląd organu I instancji, iż działki, na których planowana jest inwestycja położone są na granicy osiedla domów jednorodzinnych i Lasu R., na terenie którego znajdują się tylko pojedyncze obiekty objęte ochroną zabytkową, do których nie może nawiązać nowa zabudowa; stanowiłoby to bowiem naruszenie ładu przestrzennego i chronionego latami charakteru obszaru. W ocenie Kolegium organ I instancji ustalił prawidłowo, iż na działkach w najbliższym sąsiedztwie, tworzących zamknięty kwartał gruntów leśnych, dostępnych z tej samej drogi publicznej nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która pozwoliłaby na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ odwoławczy podniósł również, iż w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego obszar, na którym położona jest działka należał do terenów parkowych i leśnych oraz obszarów o węzłowym znaczeniu w systemie ekologicznym miasta, obowiązywał tam nie tylko zakaz lokalizacji nowych obiektów, ale również zakaz modernizacji i rozbudowy budynków już istniejących. Będący w przygotowaniu nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego również obszar ten zalicza do terenów leśnych podlegających ochronie. Kolegium stwierdziło także, iż obszar wymaga zgody na zmianę przeznaczenia terenu na cele nieleśne stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponadto zagospodarowanie działek budynkiem niesłużącym produkcji leśnej w sposób niewątpliwy zmieniłoby charakter działki i pozostawało w sprzeczności z przepisami w/w ustawy zakładających szczególną ochronę tego typu gruntów. W świetle powyższego organ II instancji uznał, iż nie został spełniony warunek zgodności z przepisami odrębnymi, tj. ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co wyłącza możliwość ustalenia warunków zabudowy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł., podnosząc zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; W uzasadnieniu skargi wskazano, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż nieruchomość objęta wnioskiem nie spełnia wymogów dobrego sąsiedztwa. Planowana zabudowa przewidziana jest do realizacji przy ul. A, przy której znajduje się osiedle domków jednorodzinnych, zatem w rozpoznawanej sprawie wystarczy nawet wąsko rozumiane sąsiedztwo, które sprowadza się do obszaru osiedla i obszaru Lasu R., aby móc ustalić warunki zabudowy. W ocenie skarżącej brak jest również przeszkód, aby w decyzji o warunkach zabudowy określić takie wymagania dla planowanej inwestycji, które dostosowałyby planowaną inwestycję do zabudowy o charakterze historycznym; dlatego nie sposób zgodzić się z autorytatywnym twierdzeniem Kolegium, iż nowa zabudowa nie może w żaden sposób nawiązać do elementów zabudowy historycznej. Spółka podkreśliła, iż zagospodarowanie działek przy ul. A nie zakłóci w żaden sposób ładu przestrzennego, zaś wydane dotychczas decyzje naruszają prawo własności do przedmiotowego terenu. Dodatkowo Spółka podniosła, iż planowana inwestycja ma służyć celom A, który prowadzi rozległą działalność edukacyjną jako instytucja szkoleniowo – doradcza, naukowa, badawczo – rozwojowa. Część pomieszczeń zostałaby przeznaczona na potrzeby przychodni lekarskiej, gdyż wspólnie z B w Ł. Spółka posiada własną przychodnię lekarską zapewniającą profesjonalną opiekę lekarską dla pracowników i studentów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wskazało, iż we wniosku o wydanie warunków zabudowy określono charakter planowanej inwestycji jako budynek mieszkalny jednorodzinny z towarzyszącą funkcją usługową w postaci gabinetu lekarskiego. Natomiast jak wynika z treści skargi inwestycja służyć ma zapewnieniu realizacji celów A i realizować funkcje usługowe i to w zakresie o wiele szerszym niż gabinet lekarski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Powyższe oznacza, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną tam podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został złożony w dniu 21 listopada 2005 roku w imieniu A sp. z o.o. przez Wiceprezesa – Dyrektora Zarządzającego P.B.. P.B. upoważnił ponadto do załatwiania spraw związanych z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr 50/2 i 50/3 B.B., do którego została następnie wysłana decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] o znaku [...]. Na gruncie zgromadzonych przez organy administracji akt sprawy nie sposób jednakże stwierdzić, czy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został wniesiony przez osobę do tego uprawnioną, a zatem, czy postępowanie zostało prawidłowo wszczęte. W aktach administracyjnych brak jest dowodu świadczącego o tym, że organ, do którego skierowane zostało żądanie wydania decyzji o warunkach zabudowy podjął działania mające na celu zweryfikowanie, czy osoba wnosząca wniosek jest podmiotem upoważnionym do działania w imieniu Spółki. Dopiero organ odwoławczy wezwał Spółkę do złożenia aktualnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, zaznaczając przy tym, że jeżeli pomiędzy dniem złożenia wniosku, tj. 21 listopada 2005 roku a dniem złożenia odwołania, tj. 4 kwietnia 2007 roku nastąpiły zmiany w zakresie reprezentacji Spółki do nadesłania odpisu z KRS wskazującego na dokonane zmiany. Z przedstawionego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego na dzień 17 maja 2007 roku wynika, iż organem uprawnionym do reprezentowania Spółki jest zarząd, z tym, że w przypadku, gdy powołany zarząd jest wieloosobowy do składania oświadczeń w imieniu Spółki uprawnionych jest dwóch członków zarządu albo jeden członek zarządu łącznie z prokurentem. Na dzień oznaczony w odpisie z rejestru członkami zarządu byli G.O. i M.O., natomiast prokurentami – I.K. i S.N. – K. Z powyższego należy wywieść, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr 50/2 i 50/3 nie został złożony przez żaden z podmiotów uprawnionych na dzień 17 maja 2007 roku. Na podstawie złożonego odpisu nie sposób jednak stwierdzić, jaki był organ uprawniony do reprezentowania Spółki i skład tego organu w dacie składania wniosku, czyli na dzień 21 listopada 2005 roku. Stosownie do art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony, gdyż determinuje to skuteczność żądania wszczęcia postępowania. Organ zobligowany jest zatem do zbadania w pierwszej kolejności, czy podmiot wnoszący żądanie jest należycie umocowany. Poza sporem pozostaje okoliczność, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest przestrzeganie, w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, zasad wynikających z przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co oznacza, że organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym również statusu podmiotu występującego z żądaniem wszczęcia określonego postępowania administracyjnego. Skoro bowiem wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową, to niewyjaśnienie tej kwestii przez organ administracji stanowi istotne uchybienie, które rzutuje bezpośrednio na wynik rozstrzygnięcia wszczętego postępowania. Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną ani nie działa jako pełnomocnik bądź przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 roku o sygn. akt IV SA 599/99). Niezależnie od okoliczności, iż nie sposób stwierdzić, czy wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy złożony został przez wiceprezesa, który na dzień 21 listopada 2005 roku posiadał umocowanie do samodzielnego reprezentowania Spółki, dodatkowo zauważyć należy, że osoba ta udzieliła pełnomocnictwa do załatwiania spraw związanych z wydaniem decyzji osobie trzeciej – B.B., do którego została skierowana imiennie decyzja organu I instancji. Powyższe budzi zatem wątpliwości co do prawidłowej reprezentacji strony w postępowaniu administracyjnym jak również co do prawidłowego doręczenia stronie rozstrzygnięcia, a w konsekwencji skutecznego wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego. Tym samym, Sąd nie podziela poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wniesienie odwołania przez osoby uprawnione do działania w imieniu spółki konwaliduje wadę, jaką jest złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez osobę nieuprawnioną. Po pierwsze, wskazana wyżej argumentacja przemawia za uznaniem, iż konkluzja Kolegium o tym, że wniosek został złożony przez osobę nieuprawnioną, bez należytego wyjaśnienia tej okoliczności, jest przedwczesna tym bardziej, iż na rozprawie pełnomocnik strony oświadczył, że po dniu złożenia wniosku były zmiany w zarządzie spółki. Po wtóre, wskazanej wady w postaci braku wniosku od osoby uprawnionej, czy też braku należytej reprezentacji przed organem I instancji nie konwaliduje automatycznie czynność prawidłowego wniesienia odwołania. Wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa procesowego obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, czyniąc zbędnym rozważania co do argumentów i zarzutów podniesionych w skardze. Reasumując, rozpatrując ponownie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organy administracji ustalą w sposób niebudzący wątpliwości prawidłowość umocowania podmiotu wszczynającego postępowanie i stosownie do poczynionych ustaleń podejmą stosowną decyzję. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.