II SA/Łd 785/10

Dnia 5 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 roku sprawy ze skargi J. B. i M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. i M. B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 106 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] roku w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem Prezydenta Miasta Z. nr [...] uzgodniony został projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku garażowego przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości w Z. przy ul. A.7a ( dz. Nr 281/6 ). Organ postanowienie swoje oparł na treści art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazując na możliwość włączenia do drogi ruchu spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu w sposób wskazany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli J. i M. B. , którzy stwierdzili, iż brak jest podstaw do uzgodnienia projektu decyzji wobec ,,niezgodności ze stanem faktycznym sprawy w sytuacji budowy budynku garażowego zrealizowanego juz bezprawnie". W treści pisma przywołano orzeczenia sądów administracyjnych, wskazując, iż wydane postanowienie jest z nimi niezgodne. Zarzucono również, że w sprawie doszło do tego, że jeden i ten sam organ wydaje decyzje o warunkach zabudowy oraz je uzgadnia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. powołanym na wstępie postanowieniem utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji i podzieliło stanowisko zarządcy drogi o możliwości uzgodnienia projektu decyzji. Nadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Organ odwoławczy wskazał także, że omawiane uzgodnienie dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. i jest formą zajęcia stanowiska (wyrażenia zgody na konkretną treść rozstrzygnięcia) przez inny organ w postępowaniu w sprawie wydania decyzji administracyjnej i dotyczy zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Kolegium uznało też, że jeżeli organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest równocześnie organem właściwym do wyrażenia stanowiska w tym konkretnym zakresie, to i tak konieczne staje się współdziałanie organów, o którym mowa w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. J. i M. B. zaskarżyli powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., ponawiając argumentację zawartą w zażaleniu oraz zarzucając Kolegium, iż abstrahowało od tego, że uzgodnienie nastąpiło między tym samym organem oraz, że uzgodniono wydanie decyzji o zabudowie, która to zabudowa jest już dawno wykonana i pozbawia skarżących dostępu do drogi publicznej z ich własnej nieruchomości. Nadto, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, orzeczenie o wyłączeniu Prezydenta Miasta Z. z dalszego załatwiania tej sprawy i przekazanie tejże sprawy do załatwienia Prezydentowi Miasta Ł., względnie Miasta P., celem jej ponownego rozpatrzenia zgodnie ze wskazanymi orzeczeniami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, do kompetencji Sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...] roku w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, doszedł do wniosku, że przy wydaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jego uchyleniem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Po myśli art. 60 ust. 1 tejże ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z zastrzeżeniem wyjątków) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W szczególności, zgodnie z art. 53 ust.4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienie wymagane jest od właściwego zarządcy drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego i dokonuje się go w trybie art. 106 K.p.a. Powołany powyżej przepis art. 60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwienia sprawy. W świetle art. 106 kpa współdziałanie to może nastąpić w formie opinii bądź uzgodnienia. Podkreślenia wymaga, iż uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (uchwala NSA z dnia 15.01.1999r. sygn. OPK 14/98, ONSA 3/199, poz. 80). Należy zwrócić uwagę na to, że zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne – wszczęte z wniosku strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, iż organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Organ uzgadniający, wydając zarówno postanowienie o uzgodnieniu jak i jego odmowie, opierać się musi na stosownych przepisach normujących tak formę procesową, jak i przedmiotowy zakres uzgodnienia. Wskazanie przez ustawodawcę normy prawnej przesądza, iż uzgodnienie takie musi mieć formę postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a.). Zaakcentowania szczególnie wymaga, iż to stanowisko organu uzgadniającego nie załatwia sprawy administracyjnej w sprawie o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie rozstrzyga o jej istocie ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Powyższa konstatacja ma swoje oparcie w przepisie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na mocy którego organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, jest zaś powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która juz zawisła przed innym organem administracyjnym. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organy administracji procedowały zgodnie z obowiązującymi – wyżej omówionymi –przepisami prawa. W związku ze złożonym wnioskiem Prezydent Miasta Z. prawidłowo wystąpił do zarządcy drogi z projektem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy o wydanie stosownego postanowienia. Zarządca drogi - na podstawie art. 35 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U nr 19 z 2007r. poz. 115 ze zm.) - uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego - w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – lecz tylko w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego. Warto jednocześnie zaznaczyć, iż zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, a zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) (art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych). Właśnie przywołany przepis oraz ogólna zasada legalności (art. 6 K.p.a.) - zgodnie z którą organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa - stanowił o tym, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym Prezydent Miasta Z. był właściwy do uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy zawisłej przed Prezydentem Miasta Z.. Z tego też względu bezzasadne są zarzuty skargi tyczące rażącego naruszenia prawa wskutek dokonania uzgodnienia z "sobą samym". Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób obrazowy przedstawił poglądy sądownictwa administracyjnego w kwestii uzgodnienia decyzji "z sobą samym". Z dokonanym przytoczeniem wypada się jedynie zgodzić nie chcąc go powielać w niniejszym uzasadnieniu. Tak więc ostatecznie nie znajdując usprawiedliwionych powodów do tego, aby zakwestionować legalność działań organów w dokonanym uzgodnieniu wniesioną skargę należało uznać za bezpodstawną. Na marginesie należy wskazać, iż wniosek skargi o wyłączenie Prezydenta Miasta Z. z dalszego załatwiania tej sprawy i przekazanie tejże sprawy do załatwienia Prezydentowi Miasta Ł., względnie Miasta P., celem jej ponownego rozpatrzenia, nie może zostać rozpoznany w postępowaniu sądowym, gdyż sąd administracyjny nie jest właściwy do załatwienia tego typu spraw. Przypomnieć wypada, iż sądy administracyjne nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, na mocy których możliwe jest rozstrzygnięcie powyższego wniosku. W konsekwencji sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. m.ch.