II SA/Łd 785/14

Dnia 21 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi E. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie rozpoczętej budowy oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazującą A. i M. R. rozbiórkę samowolnie rozpoczętej budowy i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 24 czerwca 2013 r. E. O. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o sprawdzenie legalności rozbudowy budynku gospodarczego znajdującego się na terenie działki nr ew. gr. 13/3 we wsi R.. Wyjaśnił, że w budynku wykuto otwory drzwiowe w odległości 3m od granicy, wykonano kanał ściekowy, postawiono mur z cegieł w granicy z jego płotem. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. nr 98 z 2000r. poz. 1071 z późniejszymi zmianami), nakazał M. i A. małż. R. jako inwestorom rozbudowy budynku gospodarczego znajdującego się na terenie działki o numerze ewidencyjnym 13/3 we wsi R., rozbiórkę samowolnie rozpoczętej rozbudowy o wymiarach 14,70 x 3,0 m. Organ wyjaśnił, że podczas przeprowadzonej dniu 10 lipca 2013 r. kontroli ustalono, że na wskazanej posesji prowadzone są roboty budowlane związane z budową ogrodzenia od strony sąsiedniej działki oraz wykonywane jest utwardzenie części działki między ogrodzeniem a istniejącym budynkiem gospodarczym, ogrodzenie wykonywane jest z pustaków ceramicznych o wysokości około 2,5m. Między budowanym ogrodzeniem a istniejącym budynkiem gospodarczym wykonano utwardzenie betonowe o wymiarach 14,4x2,7mb z kanałem ściekowym o głębokości około 40cm. Kanał podłączony jest rurą PCV 110 do zbiornika na ścieki znajdującego się w budynku gospodarczym. Obecny podczas kontroli K. R. oświadczył, że budowę ogrodzenia i utwardzenia terenu rozpoczęto pod koniec maja 2013r. i okazał kopie zgłoszeń dokonanych w Starostwie Powiatowym w Ł. w tym zakresie. Zgłoszenie z dnia 15 kwietnia 2013r. obejmowało budowę ogrodzenia z płyt betonowych o wysokości 2,5mb, a zgłoszenie z dnia 7 czerwca 2013r. budowę ogrodzenia o wysokości 3,7mb oraz wykonanie utwardzenia terenu działki nr 13/3. Podczas kontroli B. O. (żona E. O.) wskazała na otwory okienne znajdujące się w ścianie budynku, który znajduje się w odległości około 3 m od granicy między działkami. Wyjaśniła, że otwory w ścianie były wcześniej zamurowane ze względu na lokalizację budynku i wykonany podział działki w okresie zakupu. Organ ustalił, że właścicielami działki, na której prowadzone są roboty budowlane są A. i M. R.. Prowadzone roboty budowlane stanowią rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego. Inwestor oprócz zgłoszonego ogrodzenia i utwardzenia terenu, wykonał ścianę od strony południowej z otworem, łączącą ogrodzenie i istniejący budynek gospodarczy. Ściana murowana wykonana jest z pustaka ceramicznego (podobnie jak mur ogrodzeniowy); między ogrodzeniem a budynkiem wykonano kanał ściekowy, który podłączony jest do zbiornika na ścieki, znajdującego się w istniejącym budynku. Znaczące w sprawie jest również oświadczenie złożone przez K. R. do protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 9 sierpnia 2013r., w którym oświadczył on, że kanał ściekowy wykonano ze względu na konieczność odprowadzenia ścieków wytwarzanych podczas hodowli cieląt w istniejącym budynku oraz że ściana od strony południowej stanowić ma odgrodzenie wybiegu dla zwierząt. Zdaniem organu, zakres wykonanych robót świadczy o wykonywanej rozbudowie istniejącego budynku z wykorzystaniem nowo wybudowanych elementów (ściany murowane z pustaka ceramicznego, utwardzenie terenu z kanałem ściekowym, otwory w ścianie) jako całości funkcjonalnie służącej do planowanej hodowli zwierząt. Organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] wstrzymano prowadzone roboty i zobowiązano inwestorów do dostarczenia do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. w terminie do 31 grudnia 2013 r. zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności prowadzonych robót z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z oceną techniczną wykonaną przez uprawnioną osobę lub instytucję, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy nie złożyli jednak wymaganych dokumentów. Wobec niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art.48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ nakazał rozbiórkę samowolnie rozpoczętej rozbudowy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, że nie rozpoczął wykonywania rozbudowy żadnego obiektu. Na wykonanie ogrodzenia oraz utwardzenie części działki dokonał natomiast zgłoszenia w dniu 15 kwietnia 2013 r. i w dniu 7 czerwca 2013 r. Podniósł ponadto, że okna zlokalizowane w ścianie budynku gospodarczego od strony sąsiedniej nieruchomości (działka nr 13/4) są zamurowane. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że zgłoszeniem z dnia 15 kwietnia 2013 r. M. R. zawiadomił Starostwo Powiatowe w Ł. o zamiarze przystąpienia do budowy ogrodzenia pełnego z elementów betonowych o długości 15,00 m i wysokości 2,50 m przy granicy działek 13/3 i 13/4 w m. R.. W dniu 7 czerwca 2013 r. A. i M. małż. R. dokonali kolejnego zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia betonowego o wysokości 3,70 m oraz betonowego utwardzenia terenu wzdłuż istniejącego budynku gospodarczego i ogrodzenia międzyposesyjnego. Zdaniem organu, z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 10 lipca 2013 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wynika, że na działce nr ewid. gr. 13/3 w m. R., prowadzone są roboty budowlane związane z budową murowanego z pustaków ceramicznych ogrodzenia międzyposesyjnego o wysokości około 2,50 m i utwardzenia terenu między ogrodzeniem a istniejącym budynkiem gospodarczym o wymiarach 14,40 m x 2,70 m. W utwardzeniu tym wykonano dodatkowo kanał ściekowy o głębokości na około 40 cm. W ścianie istniejącego budynku gospodarczego od strony działki 13/4 znajdują się dwa otwory okienne i wrota wjazdowe. K. R. - ojciec M. R. oświadczył do protokołu, iż roboty rozpoczęto pod koniec maja 2013 r., nadto okazał kopię dokonanych zgłoszeń z dnia 15 kwietnia 2013 r. i z dnia 7 czerwca 2013 r. B. O. oświadczyła do protokołu, że 4 lata temu dokonano podziału nieruchomości, w wyniku którego wydzielone zostały działki nr 13/3 i nr 13/4 oraz wykonano ogrodzenie międzyposesyjne. Wskazała także, że już w tamtym okresie koniecznym było zlikwidowanie otworów okiennych i drzwiowych w przedmiotowym budynku gospodarczym ze względu na ich odległość 3,00 m od granicy działek. M. R. stopniowo wykonywał natomiast otwory okienne i drzwiowe, które wcześniej były zamurowane. W toku przeprowadzonej rozprawy w dniu 9 sierpnia 2013r. E. O. oświadczył natomiast, że okna w budynku gospodarczym były zasłonięte, zaś wrota do budynku były zabezpieczone przed otwieraniem. Po zakupie działki nr 13/3 M. R. rozkuł zaś okna. Ponadto wskazał, iż kanał ściekowy podłączony jest za pomocą rury PCV do zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego pod powierzchnią podłogi w budynku gospodarczym. Inwestor podniósł jednak, że w dniu zakupu działki okna na parterze budynku były odsłonięte, zaś kanał ściekowy wykonano ze względu na konieczność odprowadzenia ścieków wytwarzanych podczas "hodowli cieląt" w istniejącym budynku gospodarczym, a ściana południowa stanowi odgrodzenie wybiegu. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji stwierdził, że w sprawie dokonano samowolnie wykonanej rozbudowy, co skutkuje ingerencją organu w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zwrócił jednak uwagę, że przed wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o 48 ust.1 Prawa budowlanego organ stopnia podstawowego winien przede wszystkim ustalić w sposób bezsporny, że przedmiotowy budynek został samowolnie rozbudowany. Jak wynika bowiem z pisma z dnia 6 maja 2014 r. Starosty [...], organ ten nie wniósł sprzeciwu w sprawie zgłoszeń dokonanych w dniu 15 kwietnia 2013 r. przez M. R. w sprawie budowy ogrodzenia pełnego z elementów betonowych o długości 15,00m i wysokości 2,50m przy granicy działek 13/3 i 13/4 w m. R. i w dniu 7 czerwca 2013 r. przez A. i M. małż. R. w sprawie wykonania ogrodzenia betonowego o wysokości 3,70 m oraz betonowego utwardzenia terenu wzdłuż istniejącego budynku gospodarczego i ogrodzenia międzyposesyjnego. Wskazał, że dotychczasowe postępowanie organu I instancji nie wykazało w sposób jednoznaczny, czy i ewentualnie w jakim zakresie inwestor realizuje roboty budowlane zgodnie z dokonanymi zgłoszeniami, czy też roboty te zmierzają do wykonania rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego. Organ I instancji nie wyjaśnił przede wszystkim, czy zgłoszenie zamiaru wykonania ogrodzenia z dnia 7 czerwca 2013r. dotyczyło zabudowy znajdującej się pomiędzy istniejącym budynkiem gospodarczym a ogrodzeniem międzyposesyjnym. Stwierdzenie organu stopnia powiatowego, iż zakres wykonanych robót świadczy o wykonanej rozbudowie istniejącego budynku z wykorzystaniem nowowybudowanych elementów jako całości funkcjonalnie służącej do planowanej "hodowli zwierząt", jest przedwczesne. Dopiero bezsprzeczne ustalenie, iż inwestor realizuje roboty budowlane w sposób inny niż w dokonanych zgłoszeniach w organie administracji architektoniczno - budowlanej będzie uprawniało organ nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł E. O.. Podniósł, że roboty prowadzone na sąsiedniej działce mają charakter nielegalnej rozbudowy w granicy, o czym świadczą dokumenty zgromadzone w sprawie. Na skutek prowadzonych robót inwestor zniszczył płot skarżącego na długości 18 m, nadto okna i drzwi zostały wykute wbrew przepisom Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2.grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27.października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, za zasadną uznać należy konkluzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniona jest zatem konkluzja o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające dotknięte było licznymi uchybieniami, związanymi z niewyjaśnieniem istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii (w szczególności zakresu wykonanych robót i ich odniesienia do dokonanych w sprawie zgłoszeń, wadliwe określenie przez organ przedmiotu rozbiórki w sposób uniemożliwiający w istocie jej wykonanie), szczegółowo wskazanymi w motywach zaskarżonej decyzji. Żadnego z dostrzeżonych przez organ odwoławczy uchybień strona skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Podjęcie zaś decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007r., sygn.akt I OSK 1859/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 338621, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007r., sygn.akt II SA/Gl 143/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej, Lex nr 341073). Odnosząc się natomiast do poglądów prawnych organu odwoławczego, zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazać należy, iż zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., sygn.akt II OSK 502/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 339485). Oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia bowiem uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by organ I instancji był związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wskazane okoliczności dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w całości a w konsekwencji – prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dla podjętej decyzji o charakterze kasacyjnym. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi podnieść należy, iż w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, przedmiotem ustaleń organu nadzoru budowlanego będzie zarówno kwestia ponownego wykucia otworów okiennych i drzwiowych w budynku gospodarczym jak i zakres wykonanych przez inwestorów robót budowlanych. Ich prawna kwalifikacja będzie zaś uzależniona od oceny dokonanych w sposób prawidłowy ustaleń. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia. LS