II SA/Łd 786/02

Dnia 6 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi D. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3/ zasądza od Wojewody [...] na rzecz D. G. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie "art. 155 k.p.a. oraz art. 28, art.32 ust. 4, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 36 a ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414)", uchylił decyzję ostateczną z dnia [...], wydaną "z upoważnienia Prezydenta przez Kierownika Oddziału Weryfikacji Projektów Architektoniczno-Budowlanych i Infrastruktury" dla S. K., w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i rozbudowę budynku mieszkalnego oraz dobudowę budynku magazynowo-gospodarczego, na nieruchomości, położonej w Ł., przy ul. A w części dotyczącej projektu budowlanego oraz zatwierdził zamienny projekt budowlany, przewidujący nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego oraz dobudowę budynku magazynowo – gospodarczego, zgodnie z opracowanym projektem, nakładając nadto obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W pozostałym zakresie organ ustalił, iż wiążące pozostają elementy decyzji pierwotnej. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, że "na uchylenie i zmianę decyzji wyraziły zgodę strony postępowania, zakończonego ww. decyzją ostateczną." Ponieważ zaś przedłożona dokumentacja jest zgodna z przepisami prawa budowlanego, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami technicznymi, zaś za zatwierdzeniem tej dokumentacji przemawia słuszny interes strony, nie kolidujący z interesem społecznym, przeto rozstrzygnięto sprawę zgodnie z wnioskiem inwestora. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył D. G., podnosząc, iż nie brał udziału w postępowaniu o wydanie "pozwolenia na budowę". Wskazał nadto, że art. 155 k.p.a. "nie ma w sprawie zastosowania". Zwrócił również uwagę na nieprawidłowości w doręczaniu korespondencji przez organ I instancji, który czyni to zbiorczo do kilku stron postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził, że odwołanie D. G. zostało wniesione z uchybieniem terminu, wobec czego pozostawił je bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Ł., wyrokiem z dnia [...], wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 1812/01, w następstwie rozpoznania skargi D. G., uchylił powyższe postanowienie, podnosząc w uzasadnieniu, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nie została skutecznie doręczona skarżącemu, zatem brak jest też podstaw do przyjęcia, że uchybił on terminowi do złożenia odwołania. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania D. G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia podniósł, iż zatwierdzony projekt zamienny nie wnosi zmian w kubaturze i obrysie zewnętrznym budynku oraz w przewidywanej funkcji obiektu w stosunku do projektu do pierwotnego. Zmiany dotyczą bowiem rozwiązań wewnątrz projektowanego obiektu. Przedłożony budowlany projekt zamienny spełnia natomiast wymagania określone w art. 34 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.). Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, powołanej przez organ I instancji, Wojewoda wskazał, iż prawidłowo podstawę tę stanowić winien art. 163 k.p.a., uchybienie powyższe nie ma jednak wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Skargę na opisaną wyżej decyzję złożył D. G., wnosząc o jej uchylenie, jako wydaną z naruszeniem art. 9,10,81 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazał w uzasadnieniu, iż prowadzenie postępowania z pominięciem udziału strony, tak jak to miało miejsce w rozpoznanej sprawie, oznacza, że decyzję wydano z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, nie zapewniając skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i nie umożliwiając wypowiedzenia się co do zebranych dowodów a w szczególności projektu zamiennego. Podniósł nadto, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do zarzutów zawartych w odwołaniu , jak również nie wyjaśnia na czym polega zmiana projektu, poza stwierdzeniem, że projekt nie wnosi zmian w kubaturze i obrysie budynku. Tym samym, zdaniem skarżącego, naruszony został art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organy nie rozważyły także, czy zmiana projektu nie wymaga nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżący miał możliwość w postępowaniu odwoławczym zapoznania się z dokumentacją przedmiotowej sprawy i wzięcia czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Zmiana projektu budowlanego nie wymaga, zdaniem organu, uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga bowiem o zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie natomiast wielkość, funkcja i lokalizacja projektowanego budynku nie uległa zmianie w stosunku do projektu pierwotnego. Postanowieniem z dnia [...] wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Trudno bowiem nie zgodzić się z zarzutem skargi, mającym za przedmiot, naruszenie zasady ogólnej postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 10 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, toczącym się w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. O wszczęciu takiego postępowania, strony nie zostały zawiadomione, choć obowiązek taki nakładał na organ art. 61 § 4 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań k.p.a. Pierwszą i jedyną informacją, otrzymaną przez D. G. w toku postępowania przed organem I instancji, było doręczenie mu odpisu decyzji z dnia [...]. Doręczenie to dokonane zostało z uchybieniem art. 40 § 1 k.p.a., co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, orzekając w dniu 16.stycznia 2002r., w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 1812/01. Na marginesie już jedynie podnieść należy, że taką samą wadą dotknięte było doręczenie decyzji, dokonane przez organ I instancji dla S. i J. K. (tzw. doręczenie "zbiorcze" dla dwóch stron postępowania). Podniesiona w odpowiedzi na skargę argumentacja, "o możliwości czynnego udziału skarżącego w postępowaniu odwoławczym", która miałaby sanować uchybienia popełnione przez organ I instancji, jest chybiona. Orzeczenie Wojewody nie zostało bowiem poprzedzone żadnym postępowaniem wyjaśniającym, w toku którego analizie poddano by zarzuty odwołania. Po wtóre również w toku postępowania odwoławczego nie zostały skarżącemu doręczone załączniki do decyzji z dnia [...], choć załączniki te stanowiły integralną cześć decyzji. Zastrzeżenie budzi również konstrukcja prawna i merytoryczna zawartość zarówno zaskarżonej decyzji jak i orzeczenia organu I instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia tj. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione , dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, nadto wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie wymogów tych nie spełniają ani zaskarżona decyzja ani tym bardziej decyzja organu I instancji. Rozważania na temat zmian w projekcie budowlanym mają charakter czysto teoretyczny i niemożliwy do skontrolowania, bowiem akta administracyjne nie zawierają projektu pierwotnego. Korekta błędnie powołanej przez organ I instancji podstawy prawnej decyzji (art. 155 k.p.a.) jest oczywiście dopuszczalna, jednakże uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta zdaje się sugerować, iż przedmiotem rozpoznania przez organ był wniosek o zmianę pozwolenia na budowę, na który zgodę wyraziły wszystkie strony postępowania. Zagadką pozostaje wszakże jakie strony i w jakim trybie, skoro, jak wspomniano, jedynym dokumentem doręczanym stronom przez organ I instancji był odpis decyzji z dnia [...]. Przejście do porządku nad powyższą kwestią i modyfikację zaledwie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez wskazanie art. 163 k.p.a. w zw. z art. 36a (bez wskazania właściwego ustępu) Prawa budowlanego w miejsce art. 155 k.p.a., uznać należy za wadliwe. W świetle wskazanych wyżej niedostatków postępowania administracyjnego, nie można jednoznacznie przesądzić trafności zarzutów skargi, co do naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności zaś przepisów art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.). Braki w zakresie materiału dowodowego, zgromadzonego w załączonych aktach administracyjnych oraz w istocie niesprecyzowanie zarzutów w tym zakresie przez D. G., uniemożliwia bowiem ich analizę i jednoznaczną ocenę. Uwzględniając powyższe, wobec naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.s.a. w zw. z art. 135 p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Po myśli art. 152 p.s.a. natomiast, orzeczono w przedmiocie niewykonywania zaskarżonego orzeczenia do czasu uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) rozstrzygnięto zaś o kosztach postępowania, wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżącego podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.