II SA/Łd 786/07

Dnia 23 lipca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2008 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności zbiornika na ścieki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...], znak: [...]; 2. przyznaje adwokat M. W., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] - kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych, stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie kwotę 309,80 (trzysta dziewięć i 80/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat M. W. z funduszów Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie legalności zbiornika na ścieki H. i L. małżonków M. na działce o nr ewidencyjnym 1506 położonej w J. przy ul. P. 24. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż postępowanie w sprawie legalności zbiornika na ścieki zostało wszczęte w wyniku wniosku złożonego w dniu 24 stycznia 2007 roku przez D. J. – współwłaścicielkę działki sąsiedniej o nr ewidencyjnym 1505. Termin oględzin nieruchomości wyznaczono na dzień 27 lutego 2007 roku, o czym skutecznie zawiadomiono strony postępowania. W dniu 22 lutego 2007 roku wnioskodawczyni zwróciła się do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o zmianę terminu oględzin i wyznaczenie nowego, innego terminu. Wniosek nie został jednak uwzględniony, ponieważ, jak wskazał organ nadzoru budowlanego obecność wnioskodawczyni nie jest konieczna. Podniósł natomiast, iż podczas przeprowadzonych w dniu 27 lutego 2007 roku oględzin obecny był syn wnioskodawczyni – M. J., współwłaściciel działki. W trakcie przeprowadzonych oględzin ustalono, że stan techniczny spornego zbiornika na ścieki nie budzi żadnych zastrzeżeń. Zbiornik posiada bowiem odpowietrzenie i zamykany otwór do usuwania nieczystości. Wybudowany został w 1977 roku bez pozwolenia na budowę, jednakże trwające 10 lat postępowanie legalizacyjne zakończyło się ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie zbiornika. W dniu 21 marca 2007 roku wnioskodawczyni zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a zgłoszone w trakcie postępowania zarzuty, organ nadzoru budowlanego uznał za niezasadne wskazując, iż nie ma żadnych podstaw do kwestionowania pomiarów dokonanych podczas oględzin, a zawilgocenie ścian budynku gospodarczego, na które wskazuje strona spowodowane jest brakiem izolacji poziomej. Od powyższej decyzji D. J. wniosła odwołanie, w którym wskazała, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, ponieważ zbiornik na ścieki wybudowany został bez pozwolenia na budowę. Podniosła, iż zbiornik na ścieki usytuowany jest za blisko jej nieruchomości, a dokonane podczas przeprowadzonych w dniu 27 lutego 2007 roku oględzin pomiary są nieprawdziwe. Podkreśliła, że organ nadzoru budowlanego nie uwzględnił jej wniosku o zmianę terminu oględzin, a w wyznaczonym przez organ terminie nie mogła uczestniczyć. Zdaniem skarżącej usytuowany na sąsiedniej działce o nr 1506 zbiornik na ścieki jest nieszczelny i zbyt mały. Wybudowany został jedynie z trzech kręgów, podczas gdy korzysta z niego 4 – osobowa rodzina, a opróżniany jest raz w roku. Podkreśliła, że zbiornik usytuowany jest w odległości 80 cm od ściany jej budynku, co wykazały wcześniejsze pomiary. Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówił nakazania H. i L. małżonkom M. rozbiórki zbiornika na ścieki usytuowanego na działce o nr ewidencyjnym 1506 położonego w J. przy ul. P 24. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że ostateczną decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w S. udzielił H. i L. małżonkom M. pozwolenia na użytkowanie spornego zbiornika, natomiast decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] ostatecznie rozstrzygnął o odmowie wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją. Zaistniałe okoliczności nie oznaczają jednak zdaniem organu odwoławczego, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest bowiem żądanie strony zawarte we wniosku z dnia 22 stycznia 2007 roku. Uwzględniając jednak fakt, iż brak jest podstaw prawnych do ingerencji organu nadzoru budowlanego w sprawie zbiornika na ścieki usytuowanego na działce o nr ewidencyjnym 1506 przy ul P. 24 w J., stanowiącej własność H. i L. małżonków M. organ odwoławczy uznał, iż zaistniały przesłanki od odmowy nakazu jego rozbiórki, a nie umorzenia postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podniosła, iż zaskarżona jest nieważna z mocy prawa, ponieważ narusza art. 11 ustawy – Prawo o ochronie środowiska i przepisy prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast w myśl zaś art. 145 § 1 powołanej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Rozpoznając skargę, w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinno skutkować uchyleniem decyzji, w tym przypadku organów obu instancji. Konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wynika z naruszenia przez organy administracji publicznej podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 8 k.p.a nakazuje prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Natomiast art. 9 zobowiązuje organy administracji państwowej do rzetelnego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Jedną natomiast z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w przepisie art. 10 k.p.a., zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Cytowany przepis nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie, ponieważ zapewnia jej wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie norm prawa materialnego lub procesowego. W interesie strony może, bowiem leżeć współdziałanie z organem w celu ustalenia pewnych faktów czy dowodów, a uniemożliwienie ich przedstawienia spowodować może wadliwe ustalenie stanu faktycznego. Z kolei, stosownie do treści art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wynika bowiem obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji należy stwierdzić, że nie zostały one poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika bowiem, że w dniu 16 lutego 2007 roku organ nadzoru budowlanego, na skutek żądania zgłoszonego przez skarżącą wszczął postępowanie w sprawie legalności zbiornika na ścieki usytuowanego na działce o nr ewidencyjnym 1506 położonej w J. przy ul. P. 24, stanowiącej własność H. i L. małżonków M. wyznaczając jednocześnie termin przeprowadzenia oględzin na dzień 27 lutego 2007 roku. W dniu 22 lutego 2007 roku skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zmianę terminu oględzin, gdyż jak wskazała z ważnych powodów nie będzie mogła w nich uczestniczyć, a sprawa dotyczy zniszczenia jej mienia. Organ nadzoru budowlanego nie uwzględnił wniosku o zmianę terminu oględzin i w dniu 27 lutego 2007 roku, bez udziału skarżącej przeprowadził oględziny. Ustalenia poczynione w trakcie przeprowadzonych oględzin stały się natomiast podstawą zaskarżonych rozstrzygnięć i stanowią główny materiał dowodowy w sprawie. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym z protokołu sporządzonego podczas przeprowadzonych oględzin, stanowiącego podstawę decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności zbiornika na ścieki trudno jest natomiast ustalić, czego dotyczą dokonane pomiary, jaka jest rzeczywista odległość zbiornika na ścieki od ściany budynku gospodarczego usytuowanego na działce sąsiedniej i jaki obecnie jest jego stan techniczny. W protokole nie odniesiono się także do zgłoszonej przez skarżącą kwestii zawilgocenia ścian jej budynku, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że zawilgocenie ściany budynku spowodowane jest brakiem izolacji poziomej. Okoliczność ta, była natomiast podnoszona we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie legalności zbiornika na ścieki, jak i w toku postępowania administracyjnego. Wskazane uchybienia procesowe stanowią naruszenie wskazanych powyżej podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8, 9 oraz art. 10, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy. Bezspornym bowiem jest, iż w analizowanej sprawie oględziny, które miały miejsce w dniu 27 lutego 2007 roku należy zakwalifikować jako istotną czynność postępowania, która pomimo wniosku skarżącej o zmianę terminu oględzin, podyktowanego ważnymi względami i chęcią osobistego uczestnictwa w czynności, została przeprowadzona bez jej udziału. Konkludując należy zatem wskazać, że wydanie decyzji administracyjnych z naruszeniem wymogów prawa procesowego – art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącej udziału w postępowaniu w administracyjnym, które należy rozumieć jako udział w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania skutkuje w rozpatrywanym stanie faktycznym uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Obowiązek bowiem zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. Niewywiązanie się z obowiązków, o których mowa w art. 10 § 1 k.p.a miało niewątpliwie wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez skarżącą okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 81 k.p.a okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organy administracji publicznej zobowiązane są zatem do wszechstronnego i rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego, ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o ponownie przeprowadzone oględziny, zwracając szczególną uwagę na zgłoszone przez stronę okoliczności zawilgocenia ścian jej budynku, szczelności zbiornika na ścieki usytuowanego na działce sąsiedniej oraz jego odległości od ściany budynku na działce sąsiedniej, zapewniając oczywiście stronie czynny udział w każdym stadium postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Sąd mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawniony był orzec, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 250 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). a.ł.