II SA/Łd 788/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Zbrojewski (spr.), Sędzia NSA A. Łuczaj, Sędzia WSA S. Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego B. Czyżewska, po rozpoznaniu w dniu 4 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. K.- Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] Nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz L. K. – Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu 9 lutego 2005 r. M. S. wystąpił do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego - jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną z funkcją usługową w parterze budynku (usługi podstawowe) oraz szczelnego szamba na działce oznaczonej nr ewid. 557, położonej w miejscowości P.. Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] znak [...] ustalił warunki zabudowy dla nieruchomości objętej wnioskiem na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 pkt 1, art. 60 pkt 1 i 4, art. 61 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W decyzji stwierdzono, iż inwestycję należy realizować zapewniając poszanowanie występujących uzasadnionych interesów osób trzecich oraz, że inwestor powinien posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.). Wskazano również, że niniejszą decyzję wydano po uzgodnieniu z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł., Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł., Zarządem Dróg Powiatowych w O. i Wojewódzkim Konserwatorem Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w P.. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L. K.- Z., wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sporu o zniesienie współwłasności nieruchomości przed Sądem Rejonowym w O.. Zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie, że wnioskodawcy przysługuje skuteczny tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazane rozstrzygnięcie naruszyło jej interes prawny i prawo własności, albowiem M. S. jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości w 1/3, podczas gdy jej udział wynosi 2/3. Pani Z. oświadczyła, że nie wyraża zgody na jakiekolwiek roboty budowlane, które miałyby być prowadzone przez M. S.. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że decyzja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1, 53 ust. 4, art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustosunkowując się do zarzutów z odwołania Kolegium wyjaśniło, że decyzja nie rodzi praw do terenu i nie uprawnia do wszczęcia robót budowlanych. Może być bowiem wydana każdemu potencjalnemu inwestorowi, który nawet nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu objętego postępowaniem czy też zgodą właściciela terenu na jego zainwestowanie. Decyzja wskazuje tylko, że inwestycja może być realizowana na terenie pozytywnie w nim wskazanym. Powyższe rozstrzygnięcie L. K.-Z. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie. W motywach skargi powtórzyła zarzuty z odwołania. Dodatkowo podniosła, iż w toku postępowania administracyjnego organ uniemożliwił jej reprezentowanie swoich praw i wypowiedzenie się co do warunków zabudowy. Nie powiadomił jej również prawidłowo o wszczęciu postępowania, a ponadto uzgodnienia z innymi organami dokonał wbrew dyspozycji art. 106 § 2 kpa. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznając sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 w/w ustawy powinien skargę oddalić. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych Sąd uznał za trafny zarzut skarżącej L. K.-Z. dotyczący naruszenia przez organy orzekające art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Art. 106 kpa stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§1). Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§2). Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 5). Postanowienie zapadłe w tym trybie jest postanowieniem wydawanym w toku tzw. współdziałania organów i jego treść ma niewątpliwie znaczenie przy wydawaniu rozstrzygnięcia głównego. Ponieważ postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 kpa jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie w szczególności art. 7 i 10 kpa. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że przepis art. 106 normuje tylko i wyłącznie kwestie proceduralne współdziałania i sam nie stwarza ani obowiązku jego podejmowania, ani też nie stanowi prawnej podstawy wszczynania czynności mających na celu współdziałanie z innym organem przy wydawaniu decyzji. Obowiązek współdziałania nakładany jest natomiast przepisem prawa materialnego (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 7, Wyd. C.H.Beck, W-wa 2005, s. 490) W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju współdziałania - uzgodnień z właściwymi organami wymagał art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3 wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zdaniem Sądu, załączone do akt administracyjnych dokumenty świadczą bezspornie o tym, że Wójt Gminy P. zanim wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy wystąpił w trybie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu (...) do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł., Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł., Zarządu Dróg Powiatowych w O. i Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w P. z żądaniem dokonania uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy działki o nr ewid. 557. Jednakże o tym fakcie poinformował tylko wnioskodawcę - M. S.. Pominął natomiast L. K.-Z., mimo iż obowiązek poinformowania jej o powyższych czynnościach wynikał jednoznacznie z § 2 art. 106 kpa. Dodać w związku z tym trzeba, iż żadne z postanowień wydanych w ramach przeprowadzonych uzgodnień nie zostało doręczone skarżącej. Również jedno z rozstrzygnięć, a mianowicie postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. wydane z upoważnienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] nie zostało doręczone nawet samemu wnioskodawcy M. S.. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 1998 r. przestawione zostało stanowisko, które skład orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela, że w postępowaniu dotyczącym wydania postanowienia w trybie art. 106 kpa powinny uczestniczyć w charakterze strony wszystkie osoby, które mają interes prawny w rozstrzyganiu sprawy decyzją o warunkach zabudowy (sygn. akt IV SA 1040/98, niepubl.). A zatem pod pojęciem "strony" użytym w treści § 2 art. 106 organ I instancji winien był rozumieć nie tylko wnioskodawcę - M. S., ale także L. K. - Z., która niewątpliwie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Jeżeli więc czynności, o których mowa nie dopełniono i wydano decyzję o warunkach zabudowy, bez umożliwienia stronom postępowania aktywnego udziału w postępowaniach prowadzonych przed organami współdziałającymi, to należy stwierdzić, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa). Z zasady tej wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Czynny udział strony ma bowiem na celu zapewnienie jej wpływu na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Dochowanie wszelkich przepisów Kodeku postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych, które chronią interes strony jest zasadniczym obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie. Dlatego też strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, iż postanowienie, o którym mowa w art. 106 kpa ma charakter wyłącznie formalny i sam fakt jego wydania przez organ współdziałający, zwalania organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy z jakichkolwiek czynności wiążących się z postępowaniem, które można by określić mianem "wpadkowego", prowadzonego przez inny organ i dla którego ustawa przewiduje "własny tryb odwoławczy" (zażalenie - zgodnie z § 5 art. 106 kpa). Wobec powyższego wydanie postanowienia na podstawie art. 106 kpa bez zapewniania stronie czynnego udziału w postępowaniu bez jej winy mogłoby stanowić określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa przesłankę wznowienia postępowania w odpowiednim zakresie, tj. w tej części, która dotyczyła rozpoznania sprawy w trybie art. 106 kpa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 1998 r. IV SA 1040/96, niepubl.) Godzi się również podnieść, że stwierdzone uchybienia nie zostały dostrzeżone nawet w trakcie postępowania odwoławczego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, którego obowiązkiem było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją organu I instancji. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Kolegium naruszyło tym samym dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Oceniając natomiast zaskarżoną decyzję pod kątem pozostałych zarzutów podniesionych w skardze przez L. K.-Z. Sąd doszedł do przekonania, iż nie znajdują one żadnego uzasadnienia w świetle zebranego materiału dowodowego. Przede wszystkim Kolegium słusznie orzekło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu. Co więcej, może być ona wydana każdemu potencjalnemu inwestorowi, który nawet nie musi się legitymować tytułem prawnym do terenu objętego postępowaniem czy też zgodą właściciela na jego zainwestowanie. Decyzja w tym względzie wskazuje jedynie, że inwestycja może być realizowana na terenie pozytywnie wskazanym. Chybiony jest także zarzut dotyczący nieprawidłowego powiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania. Otóż z akt sprawy wynika, iż L. K. - Z. została prawidłowo powiadomiona o wszczęciu postępowania dotyczącego warunków zabudowy pismem z dnia 21 lutego 2005 r., którego odbiór potwierdziła własnoręcznym podpisem w dniu 22 lutego 2005 r. L. K. - Z. umożliwiono także zapoznanie się z aktami przedmiotowej sprawy, w celu uzyskania wyjaśnień oraz złożenia wniosków i zastrzeżeń. Doręczono jej również decyzję organu I oraz II instancji. Faktem jest natomiast, jak to zostało już wcześniej zauważone, że skarżąca nie została poinformowania o postępowaniach toczących na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu (...) w zw. z art. 106 kpa. Podsumowując powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że odstąpienie przez organ I instancji od trybu postępowania wynikającego z § 2 art. 106 kpa i pozbawienie w ten sposób strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji publicznej stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie administracyjne tak, by wyeliminować stwierdzone wyżej błędy. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 152 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.