II SA/Łd 79/15

Dnia 7 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi P. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości robót budowlanych - oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania P. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] umarzającą w całości postępowanie "w sprawie prawidłowości robót budowlanych polegających na wykonaniu inwestycji polegającej na wybudowaniu drogi zlokalizowanej w Ł. przy ul. A (nr ewidencyjny działki 164/26, obręb [...])". Jak wynika z akt sprawy, w dniu 26 lipca 2011 r. P. K. wystąpił o wszczęcie postępowania między innymi w sprawie nieprawidłowego wybudowania kanalizacji deszczowej ("brak co najmniej jednego wpustu burzowego, ulicznego") oraz wadliwego, niezgodnego z naturalnym spadkiem, ukształtowania nawierzchni ulicy A w Ł. W dniu 16 września 2011 r. przeprowadzono oględziny ustalając, iż nieruchomość przy ul. A 15 zlokalizowana jest przy łopacie manewrowej, której poziom jest niższy od poziomu tej ulicy w obrębie skrzyżowania z ulicą B. Stwierdzono nadto, że wody opadowe z ul. A odprowadzane są do kanalizacji deszczowej poprzez jedną kratkę ściekową, zlokalizowaną przy posesji wnioskodawcy. P. K. oświadczył do protokołu, że kratka ściekowa podczas intensywnych opadów "nie odbiera całej wody opadowej, która przelewa się na teren nieruchomości przy ulicy A 15 pomimo wykonanych zabezpieczeń". Dodatkowo organ ustalił, że "pomiędzy posesją przy ul. A 15 i 17 wybudowane jest ogrodzenie wewnętrzne posiadające cokół betonowy [..] Wzdłuż tylnej granicy posesji przy ul. A 15 wykonane jest pełne ogrodzenie z cegły silikatowej grubości 12 cm wzmocnione - usztywnione słupami ceglanymi". W dniu 5 grudnia 2011 r. organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zalewania wodami opadowymi terenu nieruchomości przy ul. A 15 w związku z domniemanym niewłaściwym ukształtowaniem i odwodnieniem ulicy A w Ł. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. umorzył w całości wskazane powyżej postępowanie. Zdaniem organu, w świetle obowiązujących przepisów "nie jest możliwe rozwiązanie tej sprawy w formie wydania aktu administracyjnego nakazującego opracowanie niezbędnej dokumentacji technicznej a następnie na jej podstawie wykonanie stosownych robót budowlanych - z uwagi na brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie". Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją organu szczebla wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu P. K. złożył niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kopie: wypisu z rejestru gruntów, mapki lokalizacyjnej oraz księgi wieczystej i pisma Zarządu Dróg i Transportu z dnia 10 maja 2012 r. W dniu 9 października 2012 r. Prezes SM C oświadczył do protokołu, że "działka nr 164/26 w obrębie [...] będąca ulicą A na całej jej długości stanowi współwłasność szesnastu właścicieli nieruchomości zabudowanych położonych przy tej ulicy". Własność nieruchomości przeniesiono notarialnie w dniach 18 i 28 września 2012 r. Dodatkowo oświadczył do protokołu, że nawierzchnia z asfaltu na ulicy A wykonana została na koszt współwłaścicieli w 2005 r. Organ I instancji pozyskał nadto niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kopie: decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lutego 1994 r., o udzieleniu RSM D pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej drogi, chodniki, odwodnienie drogi w rejonie ul. E - A; projektu dróg, chodników i wpustu. Pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. RSM D poinformował organ stopnia podstawowego, że w 1996 r. z zasobów spółdzielni wydzieliła się między innymi SM F. RSM D nie posiada w związku z tym żadnej dokumentacji dotyczącej inwestycji stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Pismem z dnia 18 stycznia 2013 r. Wydział Urbanistyki i Architektury UM[...] poinformował, że w zasobach archiwalnych brak jest decyzji z dnia [...] lutego 1994 r. oraz zawiadomienia o zakończeniu tych robót. W dniu [...] maja 2012 r. organ I instancji wydał decyzję ponownie umarzając postępowanie w sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. ponownie uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownego postępowania, organ I instancji pozyskał aktualny odpis księgi wieczystej prowadzonej dla działki stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, a następnie zawiadomił ustalone strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W dniu 31 grudnia 2013 r. do organu szczebla podstawowego wpłynęło pismo stron, w treści którego przyznano, że wpust odwadniający zaprojektowany przy południowo - zachodnim rogu łopaty manewrowej nie został wykonany, jak również że wykonano roboty budowlane polegające na wykonaniu nawierzchni asfaltowej ulicy A. Dodatkowo jak wynika z omawianego pisma w 1997 r. dokonano "udrożnienia" kanalizacji, przy czym "udrożnienia dokonano poprzez wymianę rur kanalizacji". W treści zawarto wniosek "o przedłużenie terminu na zajęcie stanowiska w sprawie o 10 dni" z uwagi na ograniczoną możliwość zapoznania się z aktami ze względu na okres świąteczny. Organ I instancji wydał w dniu [...] stycznia 2014 r. decyzję, którą w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), nakazał przedłożenie w terminie do dnia 31 marca 2014r. określonego projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu wskazano, że inwestycja została zrealizowana z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającym na niewykonaniu wpustu deszczowego w południowo- zachodnim narożniku "łopatki" ulicy A. Organ szczebla wojewódzkiego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., uchylił w całości decyzję organu stopnia podstawowego z dnia [...] stycznia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji pozyskał archiwalną dokumentację techniczną, w oparciu o którą ustalił, że pismem z dnia 3 listopada 1993 r. UM[...] został poinformowany o samowolnie wykonywanych robotach budowlanych polegających na budowie drogi dojazdowej pomiędzy ulicą E i A. Decyzją z dnia [...] listopada 1993 r. Prezydent Miasta Ł. wstrzymał "roboty budowlane związane z ukształtowaniem terenu oraz budowę placu i drogi pomiędzy ul. E i A przy posesji Nr 29 przy ul. E w Ł.", nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz wykonanie inwentaryzacji powykonawczej wykonanych prac wraz z orzeczeniem technicznym stwierdzającym zgodność wykonanych robót z obowiązującymi przepisami i normami, oraz stwierdzeniem, że wykonany obiekt nie stwarza zagrożenia dla życia i mienia. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 1994 r. Prezydent Miasta Ł. zatwierdził RSM D w Ł. "plan realizacyjny objęty załącznikami nr 1" i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej "drogi, chodniki, odwodnienie drogi w rejonie ul. E - A na os. R. – Z.". Decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r., Wojewoda [...] uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie decyzją z dnia [...] września 1994 r., Prezydent Miasta Ł. zezwolił RSM D na wznowienie robót przy rozpoczętej samowolnie budowie obligując jednocześnie między innymi do uzyskania pozwolenia na użytkowanie omawianej inwestycji. W przekazanych aktach sprawy znajdują się nadto odpisy: orzeczenia technicznego, protokołu spisanego w dniu 5 listopada 1993 r., projektu dróg i chodników i wpustu, oświadczenia z dnia 7 września 1994 r w sprawie spotkania z mieszkańcami oraz uzgodnienia z dnia 16 września 1994 r. "między mieszkańcami segmentów". Pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r. P. K. wniósł o dopuszczenie "dowodu z opinii biegłego specjalisty z zakresu budowy dróg dla stwierdzenia, że ukształtowanie nawierzchni ulicy A nie spełnia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie w szczególności wskutek jej przegrodzenia". Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ I instancji nałożył na współwłaścicieli przedmiotowego obiektu obowiązek przedłożenia oceny prawidłowości samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu nawierzchni asfaltowej w 2000-2005 roku na działce gruntu nr 164/26 stanowiącej ulicę A w Ł. oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej inwestycji polegającej na wykonaniu nawierzchni asfaltowej na drodze, budowie chodników i odwodnienia nawierzchni w rejonie ul. E - A wraz z oznaczeniem rzędnych wysokościowych terenu na osi jezdni, w ścieku i na krawężnikach, rzędnych wysokościowych wpustów na zjazdach przed garażami, rzędnych urządzeń naziemnych i instalacji podziemnych w celu sprawdzenia zgodności wykonanej inwestycji z projektem będącym załącznikiem do decyzji nr [...] z dnia [...] września 1994r. W dniu 25 lipca 2014r. w organie I instancji została złożona ocena techniczna wraz z uzupełnieniem do oceny technicznej oraz geodezyjną inwentaryzacją infrastruktury naziemnej oraz geodezyjną inwentaryzacją nawierzchni asfaltowej i jej odwodnienia w ulicy A - działka 164/26, obręb [...] w Ł. Decyzją z dnia [...] organ I instancji, mając na względzie ustalony stan faktyczno-prawny, umorzył w całości postępowanie w sprawie prawidłowości robót budowlanych polegających na wykonaniu inwestycji polegającej na wybudowaniu drogi zlokalizowanej w Ł. przy ul. A. W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. zarzucił rażące naruszenie art. 6, 7, 78 § 1, 84 § 1 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Uzasadniając m.in., iż nie wyjaśniono precyzyjnie na czym organ opiera stwierdzenie, iż przedmiot postępowania nie istnieje, w szczególności pominięto fakt przegrodzenia tejże drogi na odcinku pomiędzy ul. A a E, które zdaniem odwołującego zostało zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej ponieważ nie znajduje odzwierciedlenia w żadnej dokumentacji budowlanej, a które uniemożliwia ukształtowanie właściwych spadków dla odpływu wód opadowych. Zdaniem strony bezzasadnie odmówiono dopuszczenia dowodu z opinii biegłego dla stwierdzenia ukształtowania drogi zgodnie z zasadami, które w tym zakresie obowiązują. Skarżący zakwestionował wiarygodność złożonych ocen technicznych, inwentaryzacji geodezyjnych powykonawczych wskazując, że pochodzą od osób bez odpowiednich uprawnień i wiedzy, co przesądza, że stan zagrożenia mienia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt ustawy został przez PINB utrzymany. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, iż droga na działce nr 164/26, nie spełnia kryteriów drogi publicznej, ponieważ nie została zaliczona do odpowiedniej kategorii dróg w rozumieniu przepisów art. 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 260 ze zm.). Działka na której zlokalizowana jest droga stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania stanowi natomiast, jak wynika z księgi wieczystej, współwłasność SM F w Ł. oraz osób prywatnych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Tym samym do drogi, nie będącej drogą publiczną, nie znajdują zastosowania normy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.). Badając legalność wybudowania przedmiotowej drogi wewnętrznej, organ szczebla powiatowego pozyskał odpisy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 1994 r. wraz z dokumentacją techniczną. Decyzja ta ma przymiot ostateczności i pozostaje w obrocie prawnym. Tym samym nie ma podstaw do kwestionowania legalności budowy drogi wewnętrznej stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Dalej stwierdził, iż nie ma możliwości kwestionowania zaewidencjonowanej w [...] Ośrodku Geodezji w Ł. inwentaryzacji powykonawczej, wynika z niej zaś zgodność lokalizacji inwestycji - również pod kątem rzędnych wysokościowych - z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1994 r., zaś wpisom uprawnionego geodety, posiadającego wymagane uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, na mocy przepisu art. 76 ust. 2 k.p.a., przysługuje domniemanie prawdziwości i domniemanie zgodności z prawdą. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż ustalono, że w latach 2000-2005 zrealizowano roboty budowlane polegające na zmianie nawierzchni części drogi wewnętrznej, stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania - z betonowej na asfaltową. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg nie wymaga pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z przepisem art. 30 ust.1 pkt 2 inwestycja taka wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenia takiego inwestor nie dokonał, co potwierdził Prezydent Miasta Ł. w treści pisma z dnia 1 kwietnia 2014 r. Stwierdzenie takiego faktu obliguje organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia stosownego postępowania w trybie art. 50-51 ustawy. Jako że roboty budowlane związane z wykonaniem nawierzchni asfaltowej zostały zakończone w 2005 r. bezprzedmiotowym było wydawanie postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dla określenia zakresu ingerencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ustawy, organ I instancji nałożył na współwłaścicieli drogi obowiązek przedłożenia oceny prawidłowości samowolnie wykonanych robót budowlanych. Z przedłożonej dokumentacji technicznej wynika, że brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ustawy. W szczególności z oceny technicznej wynika, że przy układaniu asfaltu zachowano wszystkie projektowane dla nawierzchni betonowej spadki na całej powierzchni wewnętrznej drogi i łopatki manewrowej, aktualna inwentaryzacja geodezyjna potwierdza zachowanie spadków, ustawienie krawężników i obrzeży, tym samym ukształtowanie asfaltu nie zmieniło ukształtowania terenu, kierunku i wielkości spadków w obrębie wewnętrznej drogi i łopatki manewrowej przy ul. A w Ł. W uzupełnieniu wskazano, że wykonana nawierzchnia asfaltowa (dywanik) odpowiadają wymogom projektu dróg i są zgodne z wymaganiami Norm dla odprowadzania wody z powierzchni nawierzchni drogowych i wymogami decyzji z dnia [...] września 1994 r., Z kolei z inwentaryzacji geodezyjnej wynika, że rzędna na istniejącym wpuście zlokalizowanym na narożniku północ .- wschód, ogrodzenia posesji A 15 jest niższa niż rzędna na bramie posesji i jest 5cm powyżej rzędnej wpustu. Ze szkiców inwentaryzacji infrastruktury naziemnej wynika, że inwestycja została wykonana zgodnie z decyzją z dnia [...] września 1994 r. Wobec powyższego, w ocenie organu uznać należy, że wykonane roboty budowlane w zakresie budowy drogi nie naruszają obowiązujących przepisów prawa, a tym samym brak jest podstaw materialnych do ingerencji merytorycznej w trybie art. 51 ustawy. Odnosząc się do odwołania organ szczebla wojewódzkiego nie podzielił podnoszonych zarzutów. W kwestii oddalenia wniosku dowodowego wyjaśnił, że wniosek ten w ogóle nie powinien zostać rozpatrzony z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych w ustawowym terminie. W analizowanej sprawie określono tezę dowodową jako ustalenie, że "ukształtowanie nawierzchni ulicy A nie spełnia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie". Przy czym organ zaznaczył, że przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie obowiązują wyłącznie w odniesieniu do dróg publicznych. Nadto na wcześniejszym etapie, złożone zostały m.in. ocena techniczna nawierzchni asfaltowej ułożonej na ulicy A w Ł. oraz geodezyjna inwentaryzacja nawierzchni asfaltowej i jej odwodnienia, które stanowią opinie biegłych w rozumieniu normy art. 84 § 1 k.p.a. Odwołujący nie sformułował żadnych zarzutów, które mogłyby podważyć wiarygodność i rzetelność tej dokumentacji technicznej. Wyjaśniając kwestię bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu normy art. 105 § 1 k.p.a., organ II instancji wyjaśnił, że bezprzedmiotowość oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przedmiotem postępowania jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W analizowanej sprawie nie stwierdzono podstaw do kwestionowania zarówno legalności budowy drogi wewnętrznej, zgodności tej inwestycji z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz przepisami, jak też prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z wymianą nawierzchni przedmiotowej drogi wewnętrznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. K. zarzucił rażące naruszenie art. 6, 7, 75 § 1, 78 § 1, 105 § 1 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Uzasadniając strona podniosła, iż przedmiotem postępowania jest ukształtowanie nawierzchni ul. A, która nie ma charakteru drogi publicznej, ale jest wymieniona w wykazie ulic miasta i jest powszechnie dostępna. Ulica posiada naturalny spadek w kierunku ul. E. Nawierzchnię ulicy przegrodzono i ukształtowano w taki sposób, iż w czasie silniejszych opadów atmosferycznych zalewana jest nieruchomość skarżącego. Powyższa okoliczność spowodowała wniosek o doprowadzenie drogi do stanu zgodnego z prawem. W ocenie strony ustalenia organu odwoławczego oparto na dokumentach prywatnych, nie zaś na opinii biegłego, o którą wnioskowała strona. Zdaniem skarżącego opinią taką nie jest ocena techniczna przedłożona przez stronę postępowania i to bez względu na to czy została wydana przez osobę o specjalistycznej wiedzy i posiadającymi określone uprawnienia. Taki sposób działania, w ocenie skarżącego, stanowi naruszenie art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Zdaniem strony uchybienie to jest tym bardziej istotne, iż z zebranej w sprawie dokumentacji wynikają odmienne pomiary rzędnych wysokości np. dla podmurówki bramy prowadzącej na nieruchomość skarżącego. W tym kontekście całkowicie niezrozumiałe jest zaakceptowanie wywodów organu I instancji dotyczące odrzucenie wniosku dowodowego skarżącego wobec treści pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 5 maja 2014 r. Zdaniem skarżącego, wadliwość zaskarżonej decyzji polega również na pominięciu zarzutu niedostatecznego wyjaśnienia sprawy w odniesieniu do oględzin ulicy, a w szczególności przegrodzenia tej ulicy poniżej nieruchomości skarżącego. W sytuacji, gdy nawet bez specjalnej wiedzy i wykształcenia wiadomo, że zagrodzenie naturalnych spadków terenu musi powodować zalewanie nieruchomości położonych wyżej. Niezrozumiałym w ocenie strony jest powoływanie się organów nadzoru budowlanego na brak możliwości odniesienia się do naruszenia art. 66 ust. 1-3 ustawy. Skarżący podniósł, iż sam fakt, że droga będąca przedmiotem postępowania nie jest drogą publiczną, przez co nie stosuje się do niej wprost przepisów ustawy o drogach publicznych, nie oznacza, że nie można tych przepisów stosować per analogiam. Ustawodawca bowiem uchwalając ww. ustawę wskazał istotne standardy budowy dróg. W sytuacji, w której dochodzi do immisji wód opadowych na nieruchomość sąsiadującą należy zatem posłużyć się zawartymi w ustawie o drogach publicznych standardami, aby wyeliminować istniejącą wadę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Odpowiadając na zarzuty skargi organ wskazał, że w doktrynie problem dopuszczalności analogii w prawie administracyjnym jest dyskusyjny, ale zdecydowana większość autorów opowiada się przeciwko takiej możliwości. Przepisy prawa administracyjnego mają charakter ius cogens, a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogia jako metoda wykładni, mająca służyć konstruowaniu kompetencji do tworzenia nieprzewidzianych prawem regulacji, mających wpływ na prawa bądź obowiązki jednostki, w oparciu o odrębne regulacje prawne, jest niedopuszczalna. Oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy, nie mogą stanowić podstawy do oceny naruszeń prawa. Zdaniem organu nie ma w związku z tym możliwości zastosowania per analogiam rygoryzmów określonych rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, do innych dróg niż drogi publiczne. Odnosząc się do kwestii przegrody wyjaśnił, że dokonane pomiary rzędnych wysokościowych oznaczone w szkicu geodezyjnej inwentaryzacji nawierzchni asfaltowej i jej odwodnienia w ulicy A, sporządzone przez uprawnionego geodetę, oraz związany z tym kierunek spływu wód opadowych jasno wskazują, że przegroda w postaci tzw. schodów terenowych znajdujących się - jak sam przyznaje skarżący - poniżej nieruchomości przy ul. A 15 nie jest przyczyną zalewania nieruchomości skarżącego. Schody do ciągu pieszego były również ujęte w sporządzonym orzeczeniu technicznym, w oparciu o które decyzją z dnia [...] września 1994 r., Prezydent Miasta Ł. zezwolił RSM D na wznowienie robót przy rozpoczętej samowolnie budowie. Tym samym brak jest podstaw do kwestionowania legalności budowy drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem kwestionowanych rozstrzygnięć. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] umarzającą postępowanie w sprawie prawidłowości robót budowlanych polegających na wykonaniu inwestycji polegającej na wybudowaniu drogi zlokalizowanej w Ł. przy ul. A (nr ewidencyjny działki 164/26, obręb [...]). Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie prawidłowości robót budowlanych polegających na wybudowaniu drogi zlokalizowanej w Ł. przy ul. A. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, po lekturze zaskarżonego rozstrzygnięcia i rzetelnie zgromadzonego dla potrzeb sprawy obszernego materiału dowodowego, doszedł do przekonania, iż uzasadniona jest ocena organu nadzoru budowlanego. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone dla potrzeb ustalenia stanu faktycznego sprawy, wbrew zarzutom skargi, nie budzi zastrzeżeń. Organy nadzoru budowlanego podjęły niezbędne działania celem należytego zgromadzenia materiału dowodowego, choć niewątpliwie sprawność postępowania pozostawiała wiele do życzenia, co jednak nie ma wpływu na końcowe rozstrzygniecie. Niemniej jednak prowadząc postępowanie w zakresie prawidłowości i legalności robót budowlanych zgromadzono przede wszystkim dokumentację archiwalną dotyczącą budowy drogi ul. A. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że budowa osiedla, a tym samym i drogi dojazdowej – ul. A, przebiegała dwuetapowo, w różnym czasie, w oparciu o dwie decyzje: odcinka do ul. B dotyczy decyzja z dnia [...] marca 1984 r., a odcinka do ul. E decyzja z dnia [...] września 1994 r. Nr [...]. Niespornym jest również, że następnie betonowy odcinek drogi ul. A do ul. B został pokryty nawierzchnią asfaltową w warunkach samowoli. W oparciu o wskazane dokumenty i ustalenia organ zobowiązał uczestników postępowania, współwłaścicieli obiektu do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu nawierzchni asfaltowej na działce 164/26 stanowiącej ul. A oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej inwestycji polegającej na wykonaniu nawierzchni asfaltowej, budowie chodników i odwodnienia nawierzchni w rejonie ul. E – A wraz z oznaczeniem wskazanych rzędnych wysokościowych terenu. W wykonaniu nałożonego obowiązku przedłożono następujące dokumenty: "Ocenę techniczną nawierzchni asfaltowej ułożonej na ul. A w Ł." sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego inż. H. W. wraz z "Uzupełnieniem do oceny technicznej nawierzchni asfaltowej na ul. A w Ł." sporządzonym przez inż. J. R.-Z., a także "Geodezyjną inwentaryzację infrastruktury naziemnej" oraz "Geodezyjną inwentaryzację nawierzchni asfaltowej i jej odwodnienia w ul. A – działka 164/26, obręb [...] w Ł." sporządzone przez geodetę uprawnionego K. S. Analiza zgromadzonych dokumentów pozwala stwierdzić, że argumenty podniesione przez organ w kwestionowanym rozstrzygnięciu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale. W tej sytuacji nie sposób postawić organom zarzutu braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ustalenie powyższe powoduje, iż jako niezasadne trzeba ocenić podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Nie sposób podzielić zapatrywania strony skarżącej, zgłaszanego już w toku postępowania administracyjnego, iż ocena techniczna i inwentaryzacja geodezyjna, sporządzone przez uprawnione podmioty nie może być wykorzystana jako dowód w niniejszej sprawie. Po pierwsze dokumenty te zostały sporządzona przez podmioty posiadające odpowiednie, wymagane przepisami odrębnymi, uprawnienia i wiedzę, zatem jak uczynił to zasadnie organ należy je zakwalifikować jako opinie biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Po wtóre skarżący podważając moc dowodową tych dokumentów nie przedstawił żadnego kontrdowodu, nie przedstawił również argumentacji, która mogłaby podważyć moc dowodową tych dokumentów. Nie sposób zaś odmówić mocy dowodowej danemu dokumentowi tylko z uwagi na pozbawione argumentów wnioski strony i jej odmienne stanowisko. Przypomnieć przy tym należy, że w myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ocena techniczna, czy też inwentaryzacja powykonawcza wykonanych robót budowlanych, sporządzona na prywatne zlecenie strony, po zobowiązaniu przez organ do jej przedłożenia staje się, z momentem dołączenia do akt sprawy, dowodem w prowadzonym postępowaniu, z którym mają prawo zapoznać się inne strony postępowania. Jednocześnie staje się dokumentem urzędowym, który stosownie do treści art. 4 pkt 2 ustawy z 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tj .Dz. U. 2006 r. nr 90 poz. 631 ze zm.), nie stanowi już przedmiotu prawa autorskiego. Z faktu, iż kodeks postępowania administracyjnego nie wymienia dokumentu prywatnego jako środka dowodowego nie można wyprowadzać wniosku, iż przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego jest nie dopuszczalne (por. wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2003 r., sygn.akt SA/Bk 1171/02 oraz z dnia 25 listopada 2008 r., sygn.akt II GSK 532/08 - wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tych okolicznościach, organ nadzoru budowlanego nie miał podstawy faktycznej i prawnej do uwzględnienia wniosku dowodowego strony skarżącej, abstrahując nawet od braku argumentacji na poparcie wniosku, jak też braku prawidłowo sformułowanej tezy, która miałaby zostać udowodniona. Tym bardziej w sytuacji, gdy dysponował niezbędnym materiałem dowodowym, w postaci opinii podmiotów posiadających odpowiednie uprawnienia, zrównanych w istocie z opiniami biegłych. Zdaniem sądu, skoro przedmiotem kontrolowanego postępowania była legalność i prawidłowość wykonania robót budowlanych polegających na budowie drogi wewnętrznej na działce nr 164/26 w Ł. przy ul. A, to podzielić należy wywiedziony z materiału dowodowego wniosek organu, iż brak jest podstaw do podjęcia oczekiwanych przez stronę skarżącą kroków prawnych, wobec ustalenia – odzwierciedlonego w dokumentach - że inwestycja, której prawidłowość skarżący kwestionuje, została w konsekwencji zrealizowana zgodnie z prawem. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez skarżącego trzeba również znaczyć, iż przedmiotowa droga nie jest drogą publiczną i nie ma do niej zastosowania rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Opisana droga nie została zaliczona do odpowiedniej kategorii dróg w rozumieniu przepisów art. 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 260 ze zm.). Działka, na której jest zlokalizowana ta droga stanowi, jak wynika z księgi wieczystej, współwłasność SM F w Ł. oraz osób prywatnych. I zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Wobec powyższego zarzuty strony skarżącej oparte na postanowieniach powyższego rozporządzenia nie mogły być uwzględnione w toku postępowania wyjaśniającego. Z kolei, jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 1994 r. a także wcześniejszej decyzji z dnia [...] marca 1984 r. i dołączonych dokumentacji technicznych - pozyskanych przez organ I instancji, przedmiotowa droga wewnętrzna została w części legalnie wybudowana, a w części zalegalizowana zgodnie z postanowieniami tychże ostatecznych decyzji, które pozostają w obrocie prawnym. Nadto celem ustalenia zgodności zrealizowanej inwestycji z postanowieniami ww. decyzji i dokumentacji projektowych organ zobowiązał do przedłożenia oceny technicznej i geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Po analizie tychże dokumentów organ potwierdził zgodność lokalizacji inwestycji również pod kątem rzędnych wysokościowych. Zaznaczyć również trzeba, wbrew argumentom strony, że inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza została sporządzona przez podmiot posiadający wymagane prawem uprawnienia, któremu przysługuje domniemanie prawdziwości i zgodności z prawdą. Owszem nie można pominąć ustalenia, że w ramach samowoli wykonano roboty polegające na położeniu na części działki nr 164/26 nawierzchni asfaltowej, w miejsce dotychczasowej betonowej. Roboty te niewątpliwie winny zostać zgłoszone (art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy) a wobec braku takowego organ, dla określenia zakresu ingerencji, zobowiązał współwłaścicieli działki do przedłożenia oceny prawidłowości samowolnie wykonanych robót budowlanych oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. I co istotne analiza tych dokumentów uzasadnia konkluzję organu, gdyż w ramach robót polegających na zmianie nawierzchni zachowano wszystkie projektowane dla nawierzchni betonowej spadki na całej powierzchni wewnętrznej drogi i łopatki manewrowej a nadto, iż wykonana nawierzchnia asfaltowa odpowiada wymogom projektu dróg i jest zgodna z wymaganiami Norm dla odprowadzania wody z powierzchni nawierzchni drogowych. Rzędna na istniejącym wpuście ulicznym zlokalizowanym w narożniku północno-wschodnim odgrodzenia przy ul. A 15 jest niższa niż rzędna przy bramie, która jest powyżej rzędnej wpustu. Ustalenia powyższe uprawniały organ nadzoru budowlanego do oceny, iż wykonane roboty budowlane nie naruszają obowiązujących przepisów prawa, a tym samym brak jest podstaw do ingerencji na podstawie art. 51 ustawy. A skoro prowadzono postępowanie we wskazanym trybie, to nie można zarzucić organowi naruszenia przepisu art. 66 ust. 1 ustawy. Reasumując powyższe, w ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, z wykorzystaniem dopuszczonych prawem dokumentów sporządzonych przez osoby o stosownych uprawnieniach oraz w oparciu o pozostające w obrocie prawnym decyzje administracyjne, organ nadzoru budowlanego prawidłowo wywiódł, iż brak jest podstaw faktycznych i prawnych, dla wydania decyzji merytorycznej, kończącej postępowanie w sprawie. Obszerna argumentacja organów odzwierciedla prawidłową i wnikliwą analizę materiału dowodowego i przekłada się na obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które czyni zadość zasadom postępowania, w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe uzasadnia stwierdzenie organu, iż zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć. Aby taki stan rzeczy zaistniał nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (wyroki WSA w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn.akt II SA/Łd 1194/12 oraz z dnia 5 marca 2014 r., sygn.akt II SA/Łd 1145/13). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy zatem do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie z tak rozumianą bezprzedmiotowością mamy od czynienia, gdyż w oparciu o ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy stwierdzić trzeba, iż brak podstawy prawnej do wydania merytorycznej decyzji nakładającej określone prawa lub obowiązki. Reasumując, w ocenie sądu, w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a przedstawiona przez organ argumentacja i wykładnia zastosowanych przepisów w pełni zasługują na uwzględnienie. Podnoszone w skardze zastrzeżenia strony nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. m.m.