II SA/Łd 790/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych – Ratajczyk, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Wojewody [..] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania tablicy informacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] roku, Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez A Spółkę Akcyjną z siedzibą w W. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu tablicy informacyjnej przy al. A w Ł. na działkach nr 38/6 i 38/7, nakładając jednocześnie obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z motywów rozstrzygnięcia, w dniu 29 października 2007 roku Spółka zgłosiła zamiar zainstalowania tablicy informacyjnej typu "BP". Organ wywiódł, iż nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest konieczne z uwagi na możliwość spowodowania zagrożenia dla ludzi, mienia lub wprowadzenia zwiększonych ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich, ponieważ obiekt ma znaczne rozmiary (wysokość 9 m, szerokość 6 m). Nadto, jak wynika z mapy niewiadomego pochodzenia, obiekt usytuowany jest na kablu energetycznym oraz 7 m od jezdni ul. B, zaś mapa, rysunki i opisy uniemożliwiają określenie prawidłowości wzajemnych relacji pomiędzy elementami zagospodarowania, a w konsekwencji wykluczenie ewentualnych kolizji z sieciami oraz zagrożenia związanego z robotami budowlanymi. Uzyskanie pozwolenia na budowę zapewnieni zaś w większym stopniu bezpieczeństwo ruchu. Organ podsumował, iż rozumiejąc przez zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia taką sytuację, w której zgłoszenie zamiaru wykonania robót nie zapewnia dostatecznej kontroli ich wykonania przez organ, a przy tym w związku z obawą o zagrożenie życia i zdrowia ludzi bądź mienia, zgłoszenie sprzeciwu było zasadne. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła organowi przekroczenie terminu do wniesienie sprzeciwu, wskazując iż w dniu 29 października 2007 r. miało miejsce zgłoszenie i od tego dnia rozpoczął bieg termin określony w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. Sprzeciw zaś wniesiono decyzją z dnia [...] r. doręczoną pełnomocnikowi w dniu 30 listopada 2007 r., czyli po terminie do wniesienia sprzeciwu, który upłynął w dniu 28 listopada 2007 r. Odwołujący wskazał ponadto, iż montaż przedmiotowej reklamy objęty jest obowiązkiem zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zarzucił, iż organ powołując się na przesłanki z art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 prawa budowlanego nie wykazał na czym to zagrożenie dla życia i mienia miałoby polegać. Jednocześnie nie wykazał, iż przedmiotowa budowa nie spełnia warunków określonych w art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Kończąc, wskazał również na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 kpa. Decyzją z dnia [...] roku Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda podkreślił, iż podziela pogląd prezentowany przez sądy administracyjne, iż instalowanie reklam i urządzeń reklamowych, niezależnie od gabarytów, ich trwałego bądź nietrwałego powiązania z gruntem, podlega trybowi zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Jednak w przypadku gdy organ stwierdzi, iż zamierzenie budowlane objęte zgłoszeniem może wyczerpywać przesłanki z art. 30 ust. 7 w/w ustawy, może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę i wówczas w swej decyzji musi wykazać, z jakimi konkretnie zagrożeniami wiąże się podjecie realizacji obiektu. Dalej organ wywiódł, iż wykonywanie tych samych robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, wykonanego zgodnie z przepisami prawa i pod nadzorem kierownika budowy, osobę odpowiedzialną z mocy prawa za prowadzoną budowę, daje gwarancje uniknięcia katastrofy budowlanej, a tym samym uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wojewoda zwrócił uwagę, iż z załączonej kserokopii mapy w skali 1:500, niewiadomego pochodzenia, wskazano usytuowanie projektowanej reklamy na działkach o nr 38/6 i 38/7, na których usytuowana jest stacja benzynowa. Podkreślił iż nie można wywnioskować, czy planowana inwestycja nie będzie kolidować z sieciami uzbrojenia terenu oraz czy zachowana została odległość usytuowania obiektu od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej, która została wskazana w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ ustosunkował się nadto do podnoszonego w odwołaniu zarzutu naruszenia terminu do wniesienia sprzeciwu, wyjaśniając, iż nie można oczekiwać, iż wniesienie sprzeciwu przez organ nastąpi z datą jego doręczenia inwestorowi. Ustawodawca nie uzależnił skuteczności sprzeciwu od jego doręczenia lub ogłoszenia, ale od jego wniesienia. Wskazał, iż dla ustalenia daty z jaką termin zostaje zachowany sięgnąć należy do art. 57 kpa, według którego, termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane np. w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Takie rozwiązanie przy ocenie, czy organ dotrzymał 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu będzie niezależne od woli strony, która może zmierzać do tego aby nie odebrać korespondencji lub zwlekać z jej odbiorem. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, uznał je za bezzasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółka A wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając, wskazała dodatkowo, że nie ma żadnych wątpliwości, iż termin określony "w art. 30 ust. 5 ustawy prawo budowlane jest terminem prawa materialnego i termin ten jest terminem do załatwienia, a nie do wydania decyzji w sprawie i niewątpliwie obejmuje doręczenie decyzji stronie. W świetle bowiem orzecznictwa sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni jest skuteczne tylko wtedy, jeżeli w tym terminie decyzja została doręczona stronie. Odnosząc się natomiast do tezy, iż złożenie sprzeciwu w placówce pocztowej jest skutecznym zgłoszeniem sprzeciwu, strona skarżąca wskazała, że jest to sprzeczne z art. 110 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia, a nie złożenia w placówce pocztowej. Strona podniosła, iż organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, nie wykazał na czym miałoby polegać zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Ponadto skarżąca wyjaśniła, iż montaż odbywa się za pomocą profesjonalnego sprzętu i wyszkolonych pracowników i jeżeli w ocenie organu wniosek strony nie spełnia wymagań formalnych – brak uzgodnień ewentualnych kolizji sieci z nośnikami reklamy, to powinien przed wydaniem decyzji, w trybie art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, wezwać stronę do uzupełnienia wniosku. Obowiązek taki wynika dla organu z art. 64 § 2 kpa, a brak takiego wezwania powoduje, iż w sprawie nie ustalono stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia. Strona zarzuciła organom dowolność i brak prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, w szczególności potwierdzającego stanowisko organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, lecz nie tylko ze względu na zarzuty w niej wskazane. Bowiem sąd administracyjny sprawując w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych ), stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W ocenie sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem procedury administracyjnej, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. stanowi podstawę do jej uchylenia. Organ odwoławczy wbrew zasadom procedury administracyjnej, wyrażonym w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, nie wyjaśnił istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a mianowicie, daty doręczenia zgłaszającemu decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku zawierającej sprzeciw. Obowiązkiem organu było należyte zbadanie, czy przesyłka zawierająca tę decyzję, została prawidłowo doręczona tj. zgodnie z regulacją zawartą w przepisach art. 39 – 44 kpa. Z załączonej do akt sprawy kserokopii dowodu doręczenia przesyłki wynika, że nadana została w placówce pocztowej w Ł. dnia 7 listopada 2007 r. Odebrana zaś przez pełnomocnika skarżącej Spółki, w W., dnia 30 listopada 2007 r. Z porównania tych dat oraz drogi jaką przebyła można wywieść, iż przed odebraniem przez stronę, była wcześniej awizowana. I ta okoliczność wymagała wyjaśnienia, czy przed doręczeniem przesyłki pełnomocnikowi strony, poczta przechowywała pismo w swojej placówce, przez jaki okres i kiedy po raz pierwszy zawiadomiła adresata o pozostawieniu pisma oraz możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, a także czy informacja ta była prawidłowa, stosownie do wymogów art. 44 § 2 kpa. Ustalić należało również, czy awizacja była jednokrotna, czy też powtórnie zawiadamiano adresata o możliwości odbioru przesyłki w terminie czternastu dni od dnia pierwszego zawiadomienia, w myśli § 3 art. 44 kpa. A następnie, w oparciu o te ustalenia ocenić, czy nie zaistniały przesłanki z przepisu § 4 art. 44 kpa i doręczenie decyzji nie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego terminu, przez który poczta przechowuje pismo, zgodnie z art. 44 § 1 kpa oraz czy termin ten nie upłynął przed faktycznym odbiorem przesyłki przez pełnomocnika strony. Bowiem, jeżeli przesyłkę złożono w urzędzie pocztowym na okres 14 dni i prawidłowo zawiadomiono o tym fakcie adresata, to po upływie tego terminu pismo uważa się za doręczone. Późniejsze zaś doręczenie przesyłki do rąk własnych pełnomocnika strony jest faktem nie mającym znaczenia prawnego, gdyż nie powoduje bezskuteczności doręczenia decyzji dokonanego w myśl art. 44 § 4 kpa. Chyba że zostanie podważona fikcja prawna doręczenia zastępczego przez wykazanie, że doręczenie w tym trybie nie powinno być stosowane, bądź tę procedurę przeprowadzono wadliwie. Ewentualnie adresat udowodni istnienie zdarzeń uniemożliwiających mu odbiór przesyłki, a niezależnych od niego, co stworzy możliwość przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności prawnej. Ustalenie tej okoliczności, czyli daty skutecznego prawnie doręczenia decyzji stronie, ma o tyle istotne znaczenie dla wyniku tej sprawy, że służyć będzie ocenie terminowości złożonego odwołania, w zakresie unormowania z art. 129 § 2. W przypadku zaś stwierdzenia niezachowania terminu, organ będzie obowiązany orzec w trybie art. 134 kpa. Doprowadzi to do uostatecznienia się decyzji pierwszoinstancyjnej i niemożności zbadania sprawy ponownie w zwyczajnym trybie postępowania. Jeżeli zaś wynik kontroli wymogów formalnych odwołania okaże się pozytywny dla strony, organ odwoławczy winien rozpatrując meritum sprawy badać zachowanie 30-dniowego terminu, zakreślonego przepisem art. 30 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane (tekst jednolity z 2006 r. Dz. U nr 156, poz. 1118 ze zm.), do wniesienia sprzeciwu przez organ administracji publicznej. Zgodzić należy się ze skarżącą Spółką, iż zgłoszenie inwestora wpłynęło do organu w dniu w dniu 29 października 2007 r., a zatem termin dla skutecznego wniesienia sprzeciwu upłynął w dniu 28 listopada 2007 r. Sąd podziela również argumentację skargi, iż dla skutecznego wniesienia sprzeciwu konieczne jest, we wskazanym terminie, doręczenie decyzji stronie. Decyzja wyrażająca sprzeciw musi zostać uzewnętrzniona przez jej doręczenie stronie, bo tylko wówczas wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutek prawny. Brak doręczenia decyzji w ustawowym terminie wywołuje skutek prawny w postaci nabycia uprawnienia do realizacji inwestycji przez podmiot zgłaszający zamiar inwestycyjny oraz jednocześnie utraty przez organ kompetencji do rozstrzygnięcia tej sprawy. Taki skutek prawny milczenia organu wyłącza dopuszczalność przyjęcia, że wydanie decyzji bez doręczenia, jak i nadanie decyzji w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego oznacza wyrażenie sprzeciwu (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 15 października 2008 r., II GPS 4/08, dostępne w bazie LEX nr 448685). Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. ar