II SA/Łd 790/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska ( spr. ), Protokolant Asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2010 r. sprawy ze skargi K. S. i D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego - oddala skargę. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Prezydent Miasta T., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), odmówił K. i D. S. wydania warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat mechaniki pojazdowej o dwóch stanowiskach na terenie nieruchomości przy ul. A, działka o nr ewid. [...], obręb [...] w T. W odwołaniu od powyższej decyzji K. i D. S. wskazali, że nie zgadzają się z zaskarżoną decyzją i wnoszą o jej uchylenie. W ich ocenie warsztat samochodowy nie będzie ujemnie wpływał na użytkowanie działek sąsiednich i w tym miejscu przywołali decyzję Prezydenta Miasta T. w zakresie środowiskowych uwarunkowań zgody na inwestycję, z której wynika, iż przedmiotowe zamierzenie nie oddziałuje negatywnie na działki sąsiednie. Skarżący wskazali przy tym na umiejscowienie innych obiektów usługowych na pobliskich działkach, od których – ich zdaniem – zakład mechaniki pojazdowej się nie różni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, że na rozpatrywanym terenie miasta T. brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podkreślił, iż z analizy urbanistycznej wynika, że działka skarżących położona jest na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z uzupełniającą ja zabudową gospodarczą i garażową. Zdaniem organu zabudowa objęta wnioskiem skarżących kłóciłaby się z aktualną funkcją terenów, bowiem doszłoby do wprowadzenia w ten teren nowej funkcji. Nadto, w ocenie organu odwoławczego, warsztat samochodowy jest inwestycją związaną z obsługą ruchu drogowego i należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Funkcja tego zadania nie przystaje zatem do funkcji zabudowy mieszkaniowej na analizowanym terenie i nie da się z tą funkcją pogodzić. Organ przyznał rację skarżącym, iż w analizowanym terenie może być wprowadzona działalność gospodarcza (apteka, sklep spożywczy, zakład fryzjerski, gabinety lekarskie), jednakże podniósł, że warsztat mechaniki pojazdowej, o specyficznej charakterystyce usług, nie może stanowić uzupełniania czy kontynuacji funkcji głównej terenu z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję K. i D. S. zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 77, art. 104, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w dalszej części K.p.a.). Zdaniem skarżących stanowiące załącznik do decyzji organu I instancji dokumenty (wyniki analizy i załącznik graficzny) nie spełniają wymogów ustawowych, w szczególności z uwagi na nie zawarcie danych o linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu. Skarżący zauważyli, że lakoniczne wyniki analizy nie zawierają wnikliwej informacji o istniejącej sąsiedniej zabudowie oraz jej funkcji. Nadto, w ocenie skarżących "karta informacyjna przedsięwzięcia" oraz "raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko" wykazały, że uciążliwość planowanej zmiany sposobu użytkowania nie wykracza poza granice działki. W konsekwencji skarżący uznali, iż inwestycja nie narusza interesów osób trzecich. Skarżący stwierdzili również, że wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą mieć zastosowania do ich wniosku obejmującego zmianę sposobu użytkowania istniejącego legalnie obiektu budowlanego, bez jego równoczesnej rozbudowy czy nadbudowy, bowiem nie zachodzi tu sytuacja "nowej zabudowy" przewidzianej w przywołanym przepisie. Z tych względów wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tym niemniej tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś braku występowania powyższych naruszeń prawa oraz przepisów postępowania Sąd, stosownie do art. 151 p.p.s.a, nie uwzględniwszy skargi – oddala ją. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w oparciu o wskazane w wyżej przywołanym art. 145 § 1 p.p.s.a. podstawy prawne. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta T. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat mechaniki pojazdowej o dwóch stanowiskach na terenie nieruchomości przy ul. A, działka o nr ewid. [...], obręb [...] w T. Podstawę materialno prawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p." oraz wydane na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W pierwszej kolejności podkreślić wypada, iż stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p, zaś art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Treść art. 50 ust. 1 u.p.z.p. odnosi się do inwestycji lokalizacji celu publicznego, więc również ten przepis nie znajduje zastosowania w tej sprawie. Zaś stosowanie odpowiednie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo niewymagające pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie wniosek skarżących obejmuje właśnie zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zatem a contrario wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy. Na mocy art. 86 u.p.z.p., przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się gdy ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1, jeżeli na terenie tym obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. Skoro jednak w niniejszej sprawie ustalono niewadliwie, iż w T. nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, to art. 86 u.p.z.p. nie ma zastosowania. Po powyższym wstępie, prowadzącym do wniosku, iż w niniejszej sprawie wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy oraz, że nie jest wyłączone stosowanie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przypomnieć warto, że zgodnie z przywołanym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z zestawienia przywołanych regulacji wynika zatem jednoznacznie, iż przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 61 u.p.z.p., organ orzekający w sprawie dokonuje oceny łącznego spełnienia przez teren znajdujący się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 61 tej ustawy. W tym celu wyznacza wokół tejże działki budowlanej obszar analizowany o granicach wskazanych w § 3 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach analizy owego obszaru organ koncentruje się w pierwszej kolejności na przesłance "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie, dokonując analizy wyznaczonego w sposób prawidłowy obszaru z punku widzenia przesłanki "dobrego sąsiedztwa", niewadliwie ustaliły, że działka skarżących jest położona w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu są zatem wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Trafnie też organy te wskazały, że funkcji mieszkaniowej może towarzyszyć zabudowa uzupełniająca, jak budynki gospodarcze, garaże oraz usługi podstawowe powiązane z tą zabudową. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa i zmiana użytkowania istniejących budynków musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania i użytkowania obiektów i da się pogodzić z istniejącą już funkcją. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że warsztat samochodowy jest inwestycją związaną z obsługą ruchu drogowego i należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu § 3 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W tej sytuacji, organy prowadzące postępowanie zasadnie uznały, że funkcja przypisana warsztatowi samochodowemu nie przystaje do funkcji zabudowy mieszkaniowej na analizowanym terenie i nie daje się z tą funkcją pogodzić. Ponadto nie budzi większych zastrzeżeń – wbrew twierdzeniom skargi - sposób sporządzenia i przedstawienia analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji. Fakt, iż dany dokument nazwano "wynikami analizy" a nie "analizą urbanistyczną" nie ma znaczenia, jeżeli z jego treści jasno wynika cel sporządzenia. Jeżeli zaś dostrzegalne jest uchybienie organu polegające na ograniczeniu analizy urbanistycznej głównie do funkcji zabudowy terenu, z pominięciem innych parametrów (brak danych o linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu – jak wskazano w skardze), to uznać należy, iż naruszenie przepisów określających zakres analizy nie zaważyło na rozstrzygnięciu. Stało się to dlatego, że już samo stwierdzenie niespełnienia pierwszej z przesłanek, a dotyczącej kontynuacji funkcji, było przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy. Następnie, nie może odnieść skutku argument, iż skoro na sąsiedniej działce znajduje się firma montująca bramy (nie stanowiąca kontynuacji zabudowy zdaniem strony) to również inwestycja skarżących jest dopuszczalna. Wyjaśnić warto, iż wskazana działalność gospodarcza zlokalizowana jest na działce, która nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka skarżących, a zatem nie może stanowić – w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – wyznacznika co do kontynuacji funkcji zabudowy, dodatkowo jak zaznaczył to organ, w miejscu tym nie jest prowadzona działalność produkcyjna a zlokalizowane są jedynie pomieszczenia biurowe, co nie może być obojętne dla oceny stopnia uciążliwości. W konkluzji wskazać zatem należy, że zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat mechaniki pojazdowej o dwóch stanowiskach, wbrew zarzutom skargi, wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz z zachowaniem reguł postępowania poprzedzającego jej wydanie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. AG