II SA/Łd 790/25

Dnia 30 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Olejniczak Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2025 roku znak SKO.4150.507.2025 w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. MR Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2025 r., znak: SKO. 4150.507.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 22 lipca 2025 r., znak: DPRG-UA-IX.298.2025, zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Jak wynika z akt sprawy w dniu 14 maja 2025 r. R. K., reprezentowany przez S.K., złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu do 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędnymi instalacjami i urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul.[...] na terenie oznaczonym jako działka o nr ewidencyjnym [...] oraz fragment działki o nr ewidencyjnym [...] w obrębie geodezyjnym nr [...]. Wniosek został uzupełniony w dniu 26 czerwca 2025 r. Postanowieniem z dnia 22 lipca 2025 r., znak: DPRG-UA-IX.298.2025, Prezydent Miasta Łodzi zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy od daty złożenia wniosku tj. do dnia 14 listopada 2026 r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył R. K., reprezentowany przez S. K. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że postanowienie jest krzywdzące i narusza prawo własności w sposób nieakceptowalny. Wokół terenu inwestycji występuje bardzo liczna zabudowa mieszkaniowa, jest już urządzana droga dojazdowa i doprowadzone media. Nadto procedura planistyczna nie jest zaawansowana i nie można racjonalnie uznać, że w ciągu 18 miesięcy plan zostanie uchwalony. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2025 r., znak: SKO.4150.507.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, jak wskazują zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, działki przeznaczone pod planowaną inwestycję, zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. (uchwała nr LXIX/1753/18 z dnia 28 marca 2018 r. zmieniona uchwałą z dnia 6 marca 2019 r. nr VI/215/19 oraz uchwałą z dnia 22 grudnia 2021 r. nr LII/1605/21) jest zlokalizowana w jednostce oznaczonej symbolem "O" - tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo, wyłączone spod zabudowy. Ustalono ponadto, że działki o nr ewid.: [...], [...], [...] oraz na fragmentach działek [...] i [...] w obrębie [...], na których planowana prawie w całości jest inwestycja, położone są na obszarze, dla którego Rada Miejska w Ł. podjęła w dniu 25 czerwca 2025 r. uchwałę nr XIX/503/25 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...] i [...]. Z informacji Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. wynika, iż istnieje realna możliwość uchwalenia w przeciągu 18-tu miesięcy planu miejscowego dla obszaru objętego projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej części obszaru miasta Ł. W związku z powyższym Miejska Pracownia Urbanistyczna w Ł. rekomenduje wstrzymanie wszystkich wniosków o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, składanych w odniesieniu do nieruchomości położonych w granicach niniejszego planu. Ponadto w ostatnich latach zostało sporządzonych szereg miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na obszarach określonych w Studium jako tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo oznaczonych symbolem "O", których celem była ochrona terenów otwartych kluczowych dla systemu przyrodniczego miasta i zatrzymanie rozpoczętych procesów urbanizacji. Wspomniane plany zostały uchwalone w ciągu ok. 12 miesięcy. W świetle powyższych okoliczności rozstrzygnięcie organu I instancji zdaniem Kolegium ocenić należy jako prawidłowe. Zaistnienie bowiem dwóch przesłanek tj. sprzeczności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z projektem planu miejscowego oraz realna możliwość uchwalenia tego planu w okresie zawieszenia, stanowi w ocenie Kolegium podstawę do zastosowania art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się natomiast do kwestii prawa własności Kolegium wskazało, że prawo własności traktowane jako prawo podmiotowe o najszerszej treści, w porównaniu z innymi prawem, w stosunku do rzeczy, nie jest jednak prawem absolutnym (ius infinitum), a więc prawem w swojej treści niczym nieograniczonym. Ochrony własności osobistej nie można rozumieć krańcowo, w tym sensie, że każda ingerencja w sferę własności osobistej stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP daje bowiem podstawy do ograniczenia w uzasadnionym zakresie prawa własności. Czy to zawieszenie postępowania czy odmowa ustalenia warunków zabudowy, pociąga ze sobą skutek w postaci daleko idącego ograniczenia prawa własności skarżącego, który tym samym nie może w pełnym zakresie korzystać z nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, ale to ograniczenie prawa własności w tym zakresie jest dopuszczalne, albowiem za wystarczającą podstawę tego ograniczenia należy uznać przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł R. K., reprezentowany przez r.pr. M. P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 62 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 i 7a k.p.a. poprzez skorzystanie przez organ administracyjny z fakultatywnego uprawnienia do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy pomimo, że nie zachodzą przesłanki do takiego rozstrzygnięcia, a w szczególności nie przemawia za tym interes społeczny. Na okolicznych działkach prowadzone są prace budowlane o podobnym charakterze, jak te które chce prowadzić skarżący lub są one już zabudowane tego rodzaju zabudową, a treść i data uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego jest trudna do ustalenia w sytuacji gdy akt ten nie został jeszcze sformułowany i z pewnością będzie skarżony. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.". W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga złożona w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zaskarżonym do tutejszego sądu postanowieniem na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 22 lipca 2025 r. w sprawie zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynku gospodarczego wraz z urządzeniami budowlanymi i uzbrojeniem terenu, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na dz. [...], [...], [...] oraz fragmentach dz. [...] i [...], w obrębie [...]. Materialnoprawną podstawę podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia stanowił art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), dalej "u.p.z.p."), zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Warto w tym miejscu podkreślić, że powołany przepis reguluje kwestię ewentualnej kolizji postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy z postępowaniem dotyczącym uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, wobec czego usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia planu miejscowego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2685/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że użycie we wspomnianej normie sformułowania "można zawiesić" oznacza fakultatywność, a nie obowiązek zawieszenia postępowania o warunki zabudowy w sytuacji równoległego biegu procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren projektowanej inwestycji. Przedmiotowa fakultatywność oznacza swobodę, ale nie dowolność działania organu. Wyklucza też automatyzm w stosowaniu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Zobowiązuje organ do wyczerpującego uzasadnienia powodów zawieszenia i tym samym wskazania powodów odstąpienia, na okres zawieszenia, od merytorycznego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. O prawidłowym zastosowaniu art. 62 ust. 1 powoływanej ustawy można zatem mówić tylko wówczas, gdy organ uzasadnił rozstrzygnięcie na tej podstawie. Korzystając z uprawnień, o jakich mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., należy mieć na względzie stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu, to bez wątpienia występują przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2685/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. Powyżej wskazane warunki są istotne z uwagi na to, że instytucja zawieszenia postępowania uregulowana w art. 62 ust. 1 ustawy ma ograniczyć nieracjonalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji (art. 65 § 1 pkt 2 u.p.z.p.). Uzasadnieniem zawieszenia postępowania jest więc wysokie prawdopodobieństwo, że plan miejscowy, o treści sprzecznej z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, zostanie uchwalony przed upływem 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy niniejszej stwierdzić należy, że organ w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo ocenił zasadność zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy zainicjowanego wnioskiem skarżących, jak również w sposób wystarczający swe rozstrzygnięcie uzasadnił. Bezspornie bowiem przebieg procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren inwestycji - w dacie podjęcia zaskarżonego aktu – był na etapie zmierzającym bezpośrednio do uchwalenia planu. Uchwała intencyjna została podjęta 25 czerwca 2025 r. (uchwała Rady Miejskiej w Łodzi Nr XIX/503/25). Ponadto, z pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. z dnia 29 kwietnia 2025 r. wynika, że istnieje realna możliwość uchwalenia w przeciągu 18-stu miesięcy planu miejscowego dla spornego terenu. Jednocześnie – jak trafnie podniosły organy, wobec spornej działki usytuowanej w znacznej części na terenie oznaczonym symbolem "O" Studium przewiduje tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo, wyłączone spod zabudowy". Wobec tego przychylić się należy do stanowiska organów administracji publicznej, że zachodzi sprzeczność pomiędzy funkcją terenu określoną w studium, a funkcją określoną przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W świetle przytoczonych postanowień Studium realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest niedopuszczalna. Należy wprawdzie dostrzec, że z przepisów art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. wynika, że wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego (w stanie prawnym obowiązującym do dnia 23 września 2023 r.), niemniej jednak zauważyć jednak należy, że co do zasady ustalenia Studium wiążą organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Innymi słowy, zgodność planu ze studium oznacza, że postanowienia planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego zapisanych w Studium. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą naruszać ustaleń Studium. Co prawda powyższy przepis został uchylony ustawą o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie 24 września 2023 r. Jednak zgodnie z przepisem przejściowym ww. ustawy nowelizującej, a konkretnie art. 65 ust. 1 tej ustawy, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r. i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe (art. 65 ust. 1 cyt. wyżej ustawy zmieniony został przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2025 r. (Dz.U. z 2025 r., poz. 527) zmieniającej nin. ustawę z dniem 7 maja 2025 r. – przyp. Sądu). Skoro zatem w dacie orzekania przez organy administracji obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł., przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr LXIX/1753/18 z dnia 28 marca 2018 r. (z późniejszymi zmianami), to również obowiązywał przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 maja 2025 r., sygn. II SA/Łd 156/25, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie powyższe okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarówno organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciły uwagę na stopień zaawansowania prac planistycznych oraz na rozbieżność między treścią projektu planu a oczekiwaniami inwestora. Istnieje zatem obawa o sprzeczność zamierzeń inwestorskich i treści projektowanego planu miejscowego, co prowadzi do wykorzystania przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Jest to konsekwencją uwzględnienia zasady pierwszeństwa planowego gospodarowania przestrzenią publiczną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy instrument planowania i zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy w sytuacji braku planu ma jedynie charakter zastępczy, stanowi substytut ustaleń planowych. Raz jeszcze należy zauważyć, iż powyższe stwierdzenia potwierdza treść art. 65 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy ma obowiązek stwierdzenia jej wygaśnięcia w sytuacji, gdy dla danego terenu uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego, a jego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Reasumując, w niniejszej sprawie istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia kolizji postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto stopień zaawansowania procedury planistycznej jest na tyle wysoki, że bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p W kontekście przedstawionej argumentacji nieuzasadnione okazały się zarzuty wskazujące na naruszenie art. 7, art. 7a k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sprawie spełniona została podstawowa przesłanka zawieszenia postępowania, polegająca na podjęciu procedury planistycznej w odniesieniu do terenu, na którym znajdują się działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym. Organy wykazały, że wyczerpana została niepozostawiająca wątpliwości co do treści przesłanka formalna zawieszenia postępowania, a także wskazały na wynikające z zebranego materiału okoliczności uzasadniające celowość wstrzymania procedury lokalizacyjnej. Fakt, że skarżący nie podziela argumentacji organu uzasadniającej zawieszenie postępowania, nie świadczy o wadliwości podjętego rozstrzygnięcia. Przeszkodą dla zawieszenia postępowania nie był też zbyt wczesny etap prac planistycznych, skoro już z jednoznacznego brzmienia przepisu wynika, że już sam zamiar podjęcia takiej uchwały uzasadnia zawieszenie postępowania lokalizacyjnego. Wobec powyższego Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. es