II SA/Łd 791/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie: NSA Ewa Markiewicz (spr.), Asesor Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...] ) w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. - II SA/Łd 791/04 U Z A S A D N I E N I E W dniu 2 lutego 2004 r. wpłynął do Prezydenta Miasta Ł. wniosek J. L. (datowany na dzień 28 stycznia 2004 r.) o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla A Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Z treści wniosku wynikało, iż J. L., jako właściciel działki nr 92/1 przy ul. A 50 w Ł., był stroną postępowania prowadzonego w sprawie objętej decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], jednakże nie otrzymał informacji od organu o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku inwestora w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Nie został także poinformowany o możliwości składania uwag i wniosków w sprawie wydania decyzji. Zdaniem wnioskodawcy, poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania administracyjnego, organ uniemożliwił mu czynne wzięcie udziału w sprawie, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Dodatkowo J. L. wyjaśnił, iż o decyzji z dnia [...] dowiedział się od byłego współwłaściciela działki nr 92/1- J. P., który otrzymał wspomnianą decyzję. Pismem z dnia 27 lutego 2004 r. Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł. powiadomił wnioskodawcę w trybie art. 36 § 1 kpa, że wniosek jego nie może zostać rozpatrzony w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa, z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze od w/w decyzji. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...] oraz ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...], uchylającą powyższą decyzję w części dotyczącej budowy sieci gazowej oraz w pozostałej części utrzymującą ją w mocy. Decyzją z dnia [...] Nr [...] organ I instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...] oraz ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] wyjaśniając, iż pomimo nieuczestniczenia J. L. w postępowaniu, zostałaby wydana decyzja o treści identycznej z decyzją z dnia [...] W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego- radca prawny M. A. wniosła o jej uchylenie, z uwagi na naruszenie art. 7, 10 § 1 i art. 107 kpa. Z treści odwołania wynika, iż J. L. w dniu 30 lipca 2002 r., nabył działkę przy ul. A w Ł. (nr 92/1) od B A. G. Spółka Jawna z siedzibą w Ł. przy ul. B 5/7. Prezydent uznał za stronę postępowania administracyjnego poprzedniego właściciela działki nr 92/1, mimo, iż automatycznie winien był uznać za stronę tego postępowania skarżącego. Jednak treść zaskarżonej decyzji temu przeczy. Organ stwierdził, bowiem iż działka skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania obiektu. Ponadto J. L. stwierdził, że został pozbawiony możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, albowiem Prezydent Miasta Ł. nie zawiadomił go o możliwości merytorycznego wypowiedzenia się w tym przedmiocie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w całości wraz z poprzedzającym ją postanowieniem tegoż organu z dnia [...] w przedmiocie wznowienia postępowania. Dodatkowo orzekł o umorzeniu postępowania organu I instancji, objętego powyższą decyzją z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ orzekający wskazał, iż w dacie wpływu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] to jest – w dniu 2 lutego 2004 r., decyzja ta nie była ostateczna. Prowadzone było od tej decyzji postępowanie odwoławcze, które zostało zakończone w dniu [...] wydaniem przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji Nr [...] Powyższe oznacza, iż wszelkie czynności organu I instancji, związane z rozpatrzeniem wniosku o wznowienie postępowania podejmowane były z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Zdaniem Wojewody, w czasie badania decyzji organu I instancji w trybie odwoławczym, Prezydent Miasta Ł. był organem niewłaściwym do wznowienia postępowania. Natomiast powinien on był w trybie art. 149 § 3 kpa, odmówić wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]. Wydanie przez organ I instancji postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, po zakończeniu postępowania odwoławczego stanowiło naruszenie art. 150 § 1 i art. 151 § 1 kpa. Organem właściwym do wznowienia postępowania w tej sytuacji był, bowiem Wojewoda [...]. Ustalony stan faktyczny uzasadniał, zatem wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, 149 § 3 w związku z art. 105 § 1 kpa. Powyższe rozstrzygnięcie J. L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił błędną interpretację art. 105 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Jego zdaniem, w rozpoznawanej sprawie winny znaleźć zastosowanie art. 19 i 65 kpa. Wojewoda [...] uznając, że postępowanie było prowadzone przez niewłaściwy organ powinien był uchylić decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w całości wraz z poprzedzającym ją postanowieniem tego organu z dnia [...] o wznowieniu postępowania i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, celem wydania przez ten organ postanowienia o przekazaniu sprawy Wojewodzie [...] w trybie art. 65 kpa. Tymczasem organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję pozbawił stronę możliwości skorzystania z nadzwyczajnego środka zaskarżenia, jakim jest wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "upsa". Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, to znaczy jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, a podniesione przez stronę skarżącą argumenty w żadnym zakresie nie mogą podważyć prawidłowości zaskarżonego aktu administracyjnego. Rozpoczynając rozważania należy zauważyć, iż według przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest postępowanie odwoławcze. Odwołanie jest bowiem prawnym środkiem zaskarżenia, które służy stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Wynika z tego, że prawo strony do wniesienia odwołania jest ściśle powiązane z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być po wniesieniu odwołania, ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ II instancji (art. 15). A zatem dopiero zakończenie postępowania odwoławczego, otwiera możliwość wznowienia postępowania. Jeśli zaś chodzi o wznowienie postępowania, to stosownie do treści art. 145 § 1 kpa, może ono nastąpić t y l k o w sprawach administracyjnych zakończonych decyzją o s t a t e c z n ą. Art. 16 § 1 kpa definiuje pojęcie "decyzji ostatecznej". Decyzje ostateczne to w rozumieniu kodeksu decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu I instancji, w stosunku, do której upłynął termin do złożenia odwołania i nie został on przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ II instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] z pewnością nie posiadała przymiotu "ostateczności". W literaturze przedmiotu przyjmuje się bowiem, iż oparcie dopuszczalności wznowienia postępowania na przesłance ostateczności decyzji, uzasadnione jest niekonkurencyjnością środków zaskarżenia i dróg weryfikacji decyzji administracyjnej. Dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie, w której wydano decyzję nieostateczną, prowadziłaby do konkurencji pomiędzy odwołaniem a wznowieniem postępowania. Biorąc pod uwagę odmienną konstrukcję prawną tych dwóch instytucji procesowych, należy stwierdzić, że dopuszczenie konkurencji pomiędzy nimi byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności i powodowałoby ograniczenie zakresu weryfikacji decyzji nieostatecznej, albowiem zakres kompetencji organu odwoławczego jest szerszy aniżeli organów przeprowadzających weryfikację decyzji w trybach nadzwyczajnych (vide: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski s. 305, Wyd. LexisNexis, W-wa 2004). Tymczasem, jak bezspornie wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej, w dacie złożenia przez stronę skarżącą wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...], udzielającą pozwolenia na budowę, niewątpliwie toczyło się już postępowanie odwoławcze, wywołane odwołaniem złożonym w dniu [...] od przedmiotowej decyzji z dnia [...], przez inną stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wszczęcie postępowania odwoławczego wykluczało zatem wszczęcie postępowania wznowieniowego, dotyczącego tej samej decyzji. Z zebranego materiału dowodowego wynika bowiem, iż wniosek o wznowienie postępowania, złożono w dniu 28 stycznia 2004 r. (zgodnie z prezentatą wpłynął do organu I instancji w dniu 2 lutego 2004 r.), zaś w dacie wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego, to znaczy w dniu [...], wydano już decyzję ostateczną, po rozpoznaniu odwołania tej "innej strony". Miało to miejsce w dniu [...]. Na marginesie dodać trzeba, że w "rozdzielniku" decyzji odwoławczej, wskazano również J. P. - poprzedniego właściciela działki 92/1 i domniemanego pełnomocnika J. L., któremu decyzja ta została doręczona. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem pełnomocnictwo notarialne z dnia 30 lipca 2002 r. dla A. G. oraz J. P. do reprezentowania skarżącego wobec urzędów, instytucji (...), we wszystkich sprawach związanych z opisanymi w tym pełnomocnictwie nieruchomościami, w tym także w sprawach związanych z działką nr 92/1. Gdyby bowiem w dalszym toku postępowania okazało się, że J. L. rzeczywiście został pominięty jako strona postępowania administracyjnego, wówczas mogłaby mu nawet służyć skarga do sądu administracyjnego (art. 50 upsa). Wszystkie te okoliczności świadczą więc o tym, iż organ I instancji nie był uprawniony do podjęcia czynności zmierzających do wznowienia postępowania zakończonego nieostateczną decyzją z dnia [...] Należy też, zdaniem Sądu, zwrócić również uwagę na unormowanie art. 148 § 1 kpa oraz art. 150 § 1 kpa. W myśl tych przepisów podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję, w pierwszej instancji (...). Z kolei organem właściwym w sprawach wymienionych w art.149, a zatem w sprawie wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania bądź też wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, jest ten organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W świetle powyższego Prezydent Miasta Ł. byłby organem właściwym do wznowienia postępowania tylko wówczas, gdyby decyzja z dnia [...] była ostateczna, a więc gdyby nie zostało wniesione od tej decyzji odwołanie. Trzeba też wskazać, że strona skarżąca już w dniu doręczenia jej pisma organu I instancji z dnia 27 lutego 2004 roku, powzięła wiadomość o toczącym się postępowaniu odwoławczym, dotyczącym decyzji pierwszoinstancyjnej, wskazanej w przedmiotowym wniosku o wznowienie postępowania. Wniosek ten z żadnym zatem wypadku nie mógł być przekazany według właściwości, w trybie ustalonym w art. 65 kpa, gdyż wskazuje wymienioną decyzję organu I instancji, podczas gdy postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej Wojewody [...]. Skoro więc w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, Wojewoda [...] zasadnie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia [...] wraz z poprzedzającym ją postanowieniem tego organu w przedmiocie wznowienia postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) i umorzył postępowanie organu I instancji, objęte powyższą decyzją w trybie art. 105 § 1 kpa, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Było to tym bardziej konieczne, że w uchylonej decyzji pierwszoinstancyjnej, powołano decyzję ostateczną Wojewody [...]. Orzekał zatem niewątpliwie organ niewłaściwy w sprawie, co skutkuje obowiązkowym umorzeniem postępowania pierwszoinstancyjnego (art. 105 § 1 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Z treści rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji może nawet wynikać, że organ ten wprost odniósł się do decyzji ostatecznej, wydanej przez Wojewodę [...], odmawiając jej uchylenia. Zauważyć, w ocenie składu orzekającego, trzeba, że z bezprzedmiotowością postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia, wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, Nr 2, poz. 80), a więc także w przypadku, gdy postępowanie prowadził organ niewłaściwy, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 6, s.479, Wydawnictwo C.H.Beck, W-wa 2004). Mając powyższe na uwadze Sąd nie stwierdziwszy podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji, orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 upsa.