II SA/Łd 792/08

Dnia 21 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS II SA/Łd 792/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej A. z siedzibą w Ł., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie nakazania Spółdzielni Mieszkaniowej wykonanie remontu celem doprowadzenia wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. A. 10a w Ł. do stanu technicznego umożliwiającego utrzymanie go zgodnie z przeznaczeniem, tj. remontu i usunięcia nieprawidłowości połączeń i wad przewodów wentylacji grawitacyjnej, remontu i wymiany kominów na poziomie poddasza i nad dachem, wykonanie termomodernizacji budynku poprzez wymianę stolarki okiennej i drzwiowej w części wspólnej budynku oraz ocieplenie ścian zewnętrznych i stropu nad ostatnią kondygnacją mieszkalną, w części dotyczącej terminu wykonania decyzji i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31 marca 2008 r. W dniu 29 maja 2008 r., działając na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. skierował do Spółdzielni Mieszkaniowej upomnienie dotyczące obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przeznaczeniem. Następnie, w dniu 12 czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wystawił tytuł wykonawczy. Pismem z dnia 20 czerwca 2008 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa A., w oparciu o art. 33 pkt 1 i pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgłosiła zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Spółdzielnia podniosła, iż dwukrotnie informowała organ o wykonaniu obowiązków wskazanych w decyzjach administracyjnych poprzez remont i usunięcie nieprawidłowości połączeń i wad przewodów wentylacji grawitacyjnej, remont kominów na poziomie poddasza i nad dachem oraz usunięcie przecieków przez dach, co zdaniem strony powinno zapobiec zawilgoceniu ścian i występowaniu pleśni. Odnosząc się do obowiązku termomodernizacji Spółdzielnia wskazała, iż stanowi ona modernizację budynku, której koszty zobowiązane są ponieść osoby, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawa do lokali w tymże budynku. Z uwagi na fakt, iż nie wszyscy mieszkańcy wyrażają zgodę na pokrycie kosztów docieplenia, uniemożliwia to Spółdzielni podjęcie działań w celu pozyskania kredytu, niezbędnej dokumentacji, a następnie pozyskania wykonawcy robót. W tej sytuacji wykonanie docieplenia nie jest możliwe. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 33, art. 34 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odrzucił zarzuty jako bezzasadne. W uzasadnieniu wskazano, iż nie wykonano w całości nałożonego obowiązku, gdyż nie usunięto wszystkich nieprawidłowości i wad przewodów wentylacji grawitacyjnej budynków oraz nie wykonano termomodernizacji budynku. Organ stwierdził również, iż nie występuje niewykonalność obowiązku polegającego na termomodernizacji, gdyż obowiązek ten podlega zrealizowaniu poprzez wykonanie robót budowlanych o niewielkim stopniu trudności techniczno – budowlanej. Natomiast kwestie organizacyjno – techniczne podnoszone przez Spółdzielnię nie mogą być przedmiotem rozpatrzenia, gdyż organ nie bada zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółdzielnia Mieszkaniowa podniosła, iż organ uznał, iż obowiązek doprowadzenia budynku do stanu technicznego poprzez remont i usunięcie nieprawidłowości połączeń i wad wentylacji i kominów nie został wykonany, mimo że z przedłożonych dokumentów wynika, iż przewody wentylacyjne są drożne a ciągi prawidłowe. Wbrew oczywistym faktom organ nie uznał również zarzutu niewykonalności termomodernizacji, uznając ją za przedsięwzięcie o niewielkim stopniu trudności. Spółdzielnia podniosła, iż niedrożności i zakłócenia występują w mieszkalnych częściach budynku, do których Spółdzielnia nie ma bezpośredniego dostępu, a lokatorzy odmawiają zgody na przeprowadzenie prac remontowych. Nie wszyscy lokatorzy budynku wyrażają również zgodę na pokrycie koszów ocieplenia, co uniemożliwia podjęcie działań mających na celu pozyskanie kredytu na ocieplenie. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 33 i art. 34 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W motywach postanowienia wskazano, iż okoliczności wymienione w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie mają miejsca w rozpoznawanej sprawie, co uzasadnia odrzucenie zarzutów jako bezzasadnych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółdzielnia Mieszkaniowa A., podnosząc zarzut naruszenia art. 33 pkt 1 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania przed sądem. W uzasadnieniu skargi strona przytoczyła argumenty, jak w dotychczasowym toku postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które miały lub mogły mieć wpływ na jego wynik ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Wadą dotknięte jest postępowanie przed organem odwoławczym, w szczególności brak właściwego uzasadnienia, z którego wynikałoby, jakimi motywami kierował się organ odwoławczy. Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania egzekucyjnego, w tym ustalenia organu I instancji, przytoczył przepis art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazując, iż jedynie wymienione w tym przepisie okoliczności, mogą stanowić podstawę zarzutów. Z uwagi zaś na to, iż nie miały one miejsca nie było podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji. Zażalenie organ ocenił jednym zdaniem stwierdzając, iż zarzuty nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Z przytoczonego uzasadnienia organu odwoławczego wynika, iż nie przeprowadził on żadnego postępowania wyjaśniającego, nie poczynił własnych ustaleń, a przede wszystkim nie dokonał analizy przedstawionych zarzutów. Tymczasem spółdzielnia podnosiła w toku całego postępowania i w odwołaniu zarzuty dwojakiego rodzaju: - że wykonała przynajmniej częściowo obowiązek remontu i usunięcia nieprawidłowości połączeń i wad przewodów wentylacyjnych, remont lub wymianę kominów - że część obowiązków jest niewykonalna – wykonanie termoizolacji i remontów przewodów w mieszkaniach. Tak sformułowane zarzuty winny zostać zanalizowane przynajmniej w kontekście art. 33 pkt 1 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Strona skarżąca dla wykazania zasadności zarzutów powoływała i przedstawiała dowody z dokumentów, których organ odwoławczy nie ocenił. Nie wiadomo np. czy organ uznał, że nie miało miejsce wykonanie obowiązków określanych jako remonty, czy też że wykonano je w sposób niezgodny z decyzją nakładająca obowiązek, czy w stopniu , który nie pozwala na zastosowanie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu o egzekucyjnym w administracji. Organ I instancji w uzasadnieniu uznał ten zarzut za niezasadny z uwagi na niewykonanie obowiązku w całości, co nie przesądza wszak o nietrafności zarzutu, skoro przepis jako jedną z przesłanek zarzutu wskazuje także wykonanie obowiązku w części. Błąd ten mógł zostać naprawiony w postępowaniu odwoławczym. Zarzut dotyczący niewykonalności obowiązku termomodernizacji został wyczerpująco i zasadnie odparty w uzasadnieniu organu I instancji, ale brakuje jakiegokolwiek uzasadnienia nieuwzględnienia zarzutu przez organ odwoławczy. Należy podkreślić, iż organ odwoławczy przejmuje sprawę do rozpoznania w całości, nie może się ograniczyć jedynie do oceny trafności decyzji organu stopnia podstawowego. W szczególności zaś w sytuacji, gdy strona powołuje się na wykonanie dwóch z nałożonych obowiązków egzekucyjnych w znacznej części oraz podważa wykonalność kolejnego z nich i składa na potwierdzenie swego stanowiska dowody, skwitowanie zażalenia jednym zdaniem stanowi jaskrawe naruszenie wymogów art. 107 §3 k.p.a., który wymaga, aby uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W rozstrzyganej sprawie nie jest możliwe dokonanie takiej kontroli rozstrzygnięcia organu II instancji. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Wymóg takiego konstruowania motywów rozstrzygnięcia ma na celu umożliwienie zweryfikowania procesu podejmowania decyzji, w tym dokonywanych ustaleń, prawidłowości oceny materiału dowodowego i wykładni zastosowanego prawa. Takiej weryfikacji dokonuje nie tylko sąd w trybie kontroli instancyjnej, do takiej weryfikacji prawo ma również strona postępowania. Wciąż aktualny pozostaje pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2479/94 (niepubl.), w którym zobrazowano rolę uzasadnienia decyzji w sposób następujący: "jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma -zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Reasumując, brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia sprawił, że nie tylko strona, jak wynika z treści skargi, ale również weryfikujący sprawę Sąd nie wiedział, jakie przesłanki w tej konkretnej sprawie zdecydowały o nieuwzględnieniu zażalenia, jak organ ocenił argumenty Spółdzielni, materiał dowodowy Stanowi to naruszenie przepisów postępowania: - art., 77 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania w obydwu instancjach; - zasady przekonywania wyrażonej w art. 8 i 11 k.p.a., gdyż umotywowanie rozstrzygnięcia zdaniem, iż przesłanki uzasadniające zarzuty nie miały miejsca jest arbitralnym stwierdzeniem a nie wskazaniem motywów orzeczenia - art. 107 §3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia. Uchybienia powyższe uniemożliwiając dokonanie weryfikacji rozstrzygnięcia skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy ustali, czy obowiązki nałożone decyzją [...]WINB w Łodzi z dnia [...] zostały wykonane, oceni zakres tego wykonania, podda analizie przesłanki niewykonania obowiązku termomodernizacji w kontekście zarzutu niewykonalności, zweryfikuje ustalenia i rozważania organu I instancji. Z uwagi na powyższe orzeczono, jak w sentencji.