II SA/Łd 792/18

Dnia 22 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 roku sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz strony skarżącej Gminy Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowanego w dniu 22 sierpnia 2018 roku pod pozycją [...]. A. P. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy Z., po rozpatrzeniu wniosku P. S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - schroniska dla zwierząt, w tym pomieszczeń socjalno-bytowych, gospodarczo-magazynowych, garażowych, inwentarskich z boksami dla zwierząt o obsadzie 23DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne lub przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr 144, położonej w obrębie [...], gmina Z. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy Z., wznowił postępowanie zakończone w/w decyzją. W wyniku wznowionego postępowania wydał dwie decyzje: 1. nr [...] z dnia [...] o uchyleniu ostatecznej decyzji Wójta Gminy Z. nr [...] znak. [...] z dnia [...] i umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego -- schroniska dla zwierząt, w tym pomieszczeń socjalno-bytowych, gospodarczo-magazynowych, garażowych, inwentarskich z boksami dla zwierząt o obsadzie 23DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne lub przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr 144, położonej w obrębie [...], gmina Z. 2. nr [...] z dnia [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy Z. nr [...] znak. [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - schroniska dla zwierząt, w tym pomieszczeń socjalno-bytowych, gospodarczo-magazynowych, garażowych, inwentarskich z boksami dla zwierząt o obsadzie 23DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne lub przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr 144, położonej w obrębie [...], gmina Z. Decyzja nr [...] została zaskarżona w drodze odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które decyzją nr [...] uchyliło ją całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja nr [...] stała się ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznając jednak, że nie jest ona prawidłowa, wszczęło dnia 4 grudnia 2017r. z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji nr [...]. z dnia [...] o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] nr [...] znak. [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - schroniska dla zwierząt, w tym pomieszczeń socjalno-bytowych, gospodarczo magazynowych, garażowych, inwentarskich z boksami dla zwierząt o obsadzie 23DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne lub przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr 144, położonej w obrębie [...], gmina Z. W dniu 20 marca 2018r. wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium złożony przez A. i P. S. Odwołujący się wskazali, iż w wyniku prowadzonego przez Kolegium postępowania nadzwyczajnego stwierdzono nieważność niewłaściwej decyzji Wójta Gminy Z. - nie decyzji [...] lecz decyzji nr [...] o warunkach zabudowy. Rozstrzygnięcie to pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem decyzji Kolegium, gdzie wskazuje się na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nr [...] jako obarczonej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017r. poz.1257 z późn.zm.), w związku z art. 59 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U z 2017r. poz.1073 z późn.zm.), uchyliło w całości własną decyzję nr [...] z dnia [...] i orzekło w tym zakresie co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] o odmowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] nr [...] znak. [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - schroniska dla zwierząt, w tym pomieszczeń socjalno-bytowych, gospodarczo-magazynowych, garażowych, inwentarskich z boksami dla zwierząt o obsadzie 23DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne lub przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr 144, położonej w obrębie [...], gmina Z. Decyzją nr [...] z dnia [...] Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] nr [...] znak. [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji. Tymczasem, zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego była decyzja nr [...]. Potwierdza to zarówno treść zawiadomienia z dnia 4 grudnia 2017r. jak i treść uzasadnienia decyzji [...] z dnia [...] To właśnie decyzja Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] obarczona jest wadą powodującą jej nieważność z mocy art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ wyjaśnił, że decyzja nr [...] wydana została w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy. W ramach tego postępowania organ I instancji wydał w istocie dwie decyzje z dnia [...] decyzję nr [...] i decyzję [...]. Pierwszą z nich [...] rozstrzygnął w sprawie wniosków o wznowienie postępowania pochodzących od osób, które organ I instancji uznał za strony postępowania, drugą zaś [...] w sprawie wniosków o wznowienie pochodzących od osób, którym zdaniem organu przymiot taki nie przysługiwał. W ocenie Kolegium w tej sprawie, nie było podstaw do wydania dwóch odrębnych decyzji. W przedmiotowej sprawie toczyło się bowiem jedno postępowanie dotyczące kilku wnioskodawców, które winno być zakończone wydaniem jednej decyzji zwierającej różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku z nich. Z tego powodu koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji nr [...] poprzez jej uchylenie w postępowaniu odwoławczym, jak też decyzji nr [...] poprzez stwierdzenie jej nieważności. Wydanie bowiem dwóch odrębnych decyzji w jednej sprawie stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W opinii organu tym samym istnieje podstawa do wyeliminowania w trybie stwierdzenia nieważności, posiadającej walor ostateczności, decyzji Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] o odmowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji nr [...] znak. [...] z dnia [...]. W tym stanie rzeczy skład orzekający w przedmiotowej sprawie uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] o odmowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] nr [...] znak. [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Gmina Z. reprezentowana przez Wójta, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji co do istoty sprawy w sytuacji, gdy podstawą uchylenia pierwotnej decyzji było, w ocenie organu odwoławczego, wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ wprost zastosował się do art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i wydał decyzję odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] z uwagi na brak pochodzenia stosownego wniosku od osób mogących posiadać przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Strona podkreśliła, że decyzja Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] została wydana w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy. Wspomnianą decyzją nr [...] Wójt Gminy Z. rozstrzygnął w sprawie wniosków o wznowienie pochodzących od osób, które nie miały przymiotu strony w tymże postępowaniu. W orzecznictwie istnieje rozbieżność co do konsekwencji stwierdzenia po wznowieniu postępowania, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną tego postępowania. Z jednej strony wskazuje się na konieczność odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., z drugiej zaś wywodzi się, że jeżeli z jakichkolwiek przyczyn okazałoby się po wznowieniu postępowania, że wnioskodawca nie jest jednak stroną, to powinno to skutkować umorzeniem postępowania wznowieniowego, ponieważ to postępowanie może zostać wszczęte i toczyć się wyłącznie z udziałem strony. Organ wydając decyzję zastosował się do pierwszego z wyrażanych poglądów i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy Z. o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...]. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, iż nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Strona dalej wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego uznało decyzję nr [...] Wójta Gminy Z. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa i z tego też względu stwierdziło jej nieważność. Zdaniem strony skarżącej należy zgodzić się z twierdzeniem, że w tym przypadku nie zachodzi taka okoliczność, gdyż organ wydając decyzję nr [...] zastosował się do dyspozycji przepisu art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi na brak podstaw do uchylenia pierwotnej decyzji nr [...]. Jak wskazuje orzecznictwo, w przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Taka decyzja/postanowienie ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem w podstawie prawnej decyzji, nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej, skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości. Zdaniem strony nie sposób zgodzić się, iż decyzja Wójta Gminy Z. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie sposób jest przyjąć, iż rzekome naruszenie prawa przez Wójta Gminy Z. ma charakter oczywisty. Zastosował się on do dyspozycji art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i wydał decyzję odmawiającą uchylenia swojej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] Wójt Gminy Z. postąpił tak, jak nakazywała mu dyspozycja art. 151 § 1 K.p.a., ponieważ wniosek o wznowienie postępowania nie pochodził od podmiotów, którym nie można było przypisać przymiotu strony w tym postępowaniu, gdyż pochodził od osób mających interes faktyczny w rozstrzygnięciu, nie zaś prawny. Ponadto, na skutek wydania decyzji nr [...] przez Wójta Gminy Z. nie zostały naruszone żadne racje ekonomiczne, czy też gospodarcze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Kolegium podkreśliło, że z uzasadnienia skargi wynika, iż Wójt Gminy Z. stawia siebie w sytuacji procesowej tożsamej do sytuacji obywatela. W ocenie Kolegium, taka koncepcja jest niedopuszczalna w świetle zasad postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Przedmiotem skargi Gminy Z. jest decyzja SKO w Ł. z dnia [...]. nr [...] uchylająca w całości własną decyzję nr [...] z dnia [...] i orzekająca w tym zakresie co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] o odmowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] nr [...] znak. [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - schroniska dla zwierząt, w tym pomieszczeń socjalno-bytowych, gospodarczo-magazynowych, garażowych, inwentarskich z boksami dla zwierząt o obsadzie 23DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne lub przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr 144, położonej w obrębie [...], gmina Z. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministarcyjnym, jednostka samorządu terytorialnego nie jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, nawet gdyby miała w tym interes prawny, jeśli do wydania decyzji w I instancji w sprawie upoważniony jest jej organ (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09, LEX nr 531745). Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 652/12, LEX nr 1125527 oraz z dnia 30 września 2014 r., II OSK 2588/14, LEX nr 1530747), a w sytuacji, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17). Także w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) wskazano, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Problem dopuszczalności wnoszenia skargi sądowoadministracyjnej przez gminę, której organ wydawał decyzję administracyjną w sprawie był przedmiotem uwagi Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) rozpoznającego m. in. wniosek o zbadanie zgodności art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Trybunał w przywołanym wyroku uznał, że art. 50 § 1 p.p.s.a. jest zgodny z art. 165 Konstytucji RP. W motywach tego wyroku Trybunał nie zgodził się z tymi stanowiskami, wedle których jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskazując, iż przyjęcie takiego założenia mogłoby podważać zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego. Ponadto zwrócono uwagę, że w sytuacjach, w których ustawa wymaga uzasadnienia decyzji administracyjnej, racje jednostki samorządu terytorialnego mogą zostać wyczerpująco przedstawione w tym uzasadnieniu przez organ tej jednostki właściwy do rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji. Uzasadnienie to jest brane pod uwagę przez organ odwoławczy, a w razie uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego – także przez sądy administracyjne. Jeżeli uprawnione podmioty nie wniosły skargi do sądu administracyjnego, a zdaniem organów danej jednostki samorządu terytorialnego ostateczna decyzja wydawana w danej sprawie jest niezgodna z prawem, mogą one wystąpić do prokuratury o wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 184 § 1 K.p.a., a więc w sytuacjach, gdy przepisy tego Kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. W konsekwencji Trybunał uznał art. 50 § 1 p.p.s.a. za zgodny z wymienionym przepisem konstytucyjnym również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że gmina nie może na ogólnych zasadach skarżyć do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, kwestionujących w ramach postępowania administracyjnego decyzje administracyjne wójta lub burmistrza, nawet jeżeli te decyzje dotyczą jej interesów prawnych (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 6 stycznia 2010 r., II GSK 263/09, LEX nr 600079). W orzecznictwie podkreśla się, że regułę powyższą należy rozciągnąć także na przypadek, w którym skarga sądowoadministracyjna miałaby dotyczyć decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym zakończonym decyzją ostateczną wydaną w sprawie, w której organem I instancji był organ gminy (por. postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn.. akt II OSK 588/17 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja, jak wskazana powyżej zachodzi w niniejszej sprawie. Gmina Z. nie może tym samym skutecznie być stroną skarżącą w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a skarga podlegała na podst. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzuceniu. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. M.K.