II SA/Łd 793/17

Dnia 15 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 roku sprawy ze sprzeciwu Związku A z siedzibą w Ł. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Związku A z siedzibą w Ł. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) – dalej w skrócie "k.p.a." w związku z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) – dalej w skrócie "P.b.", po rozpatrzeniu odwołania J. B. i G. L., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia 9 lipca 2013 r. Związek Międzygminny A z siedzibą w Ł. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych, obiekt kategorii XXII, na działkach nr ewid.: 152, 160, 199, 200, 210, 211, 215, 216, 217, 212/2, 213/2, 214/2, 193, 201, 202, położonych we wsi P. gm. B. Z załączonego do wniosku raportu oddziaływania na środowisko wynika, że budowa została zaliczona, w myśl obowiązującego wówczas § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z obowiązującym art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko dla realizacji przedsięwzięcia wymagana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Wójt Gminy B., po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, decyzją z dnia [...] znak: [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] znak: [...]. W rzeczonej decyzji nakazano przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] nr [...], znak: [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Związkowi Międzygminnemu A z siedzibą w Ł. pozwolenia na budowę Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych. W jej uzasadnieniu organ I instancji nie uznał za strony postępowania wielu podmiotów, które domagały się zapewnienia w nim udziału, w tym małżonków T. i J. B. Stwierdził ponadto, że z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowienia RDOŚ wynika, iż realizacja i eksploatacja planowanego przedsięwzięcia nie wiąże się z ryzykiem wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i nie zachodzi konieczność wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania, gdyż zasięg oddziaływania zakładu ograniczy się do terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Według Starosty przeprowadzona ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pozwala stwierdzić, że zastosowane rozwiązania techniczne spowodują, iż funkcjonowanie przedsięwzięcia nie będzie oddziaływać ponadnormatywnie na poszczególne elementy środowiska. Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia wywiedli J. B., G. L., M. D., M. D., W. L. i T. L. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołania nie pochodziły od stron postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy podniósł, iż Starosta [...] wyznaczył obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 P.b. obejmujący działki nr ewid.: 152, 160, 199, 200, 210, 211, 215, 216, 217, 212/2, 213/2, 214/2, 193, 201, 202, położone we wsi P., gm. B. Organ II instancji zauważył ponadto, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia z dnia [...] Wójt Gminy B. ustalił, iż zasięg oddziaływania przedmiotowego zakładu ogranicza się do terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Organ uznał za strony postępowania o pozwoleniu na przedmiotową budowę prócz inwestora także właścicieli działek, przez które przebiegać będzie zakryty rów melioracyjny, czyli małżonków T. J. i M. J. (działka nr ewid. 193), małżonków W. i E. D. (działka nr ewid. 201) oraz P. B. (działka nr ewid. 202). Warunki realizacji przedsięwzięcia zostały uzgodnione z RDOŚ w Ł., mocą postanowienia z dnia [...] znak: [...]. W trakcie postępowania organ I instancji przesłał do RDOŚ w Ł. m.in. wnioski i uwagi W. L., M. D., J. B. i innych osób, które wpłynęły do organu w dniu 19 listopada 2013 r. w trakcie toczącego się postępowania o pozwolenie na przedmiotową budowę, do których odniósł się RDOŚ i uznał podniesione zarzuty za chybione, bowiem przy zastosowaniu rozwiązań projektowych potencjalne zagrożenie nie występuje. W oparciu o powyższe ustalenia organ II instancji stwierdził, że według wykazu stanowiącego część decyzji organu I instancji z dnia [...] stronami tego postępowania są: pełnomocnik inwestora, inwestor, T. J. i M. J., W. D. i E. D. oraz P. B., Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Natomiast nie uznał za strony postępowania J. B., G. L., M. D., M. D., W. L. i T. L. Zdaniem Wojewody osoby wnoszące odwołanie nie mają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, ponieważ ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu, co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli J. B., J. K.i T. K. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 563/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej skarżącego J. B., w pozostałej części oddalił skargi J. K. i T. K. W jego uzasadnieniu sąd stwierdził, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a następnie przywołał brzmienie art. 28 ust. 2 P.b. i art. 28 ust. 4 P.b. W ocenie sądu ustalenia dokonane w toku postępowania o pozwolenie na budowę nie mogą być oderwane od wcześniej poczynionych ustaleń organu wydającego decyzję środowiskową. O zakresie oddziaływania inwestycji decyduje jej charakter, zgoła odmienny niż w przypadku takiej inwestycji jak budynek mieszkalny, kiedy obszar oddziaływania planowanego obiektu z reguły ograniczony jest do właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji. Zdaniem sądu, w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko właściwy organ bada m.in. oddziaływanie inwestycji w zakresie hałasu. Skoro zatem organ ten określając środowiskowe uwarunkowania dla kwestionowanego przedsięwzięcia wskazał, że oddziaływanie w zakresie warunków środowiskowych obejmuje m.in. działki J. B. (nr ewid.: 155, 156, 1571, 157, 221, 222) oraz G. L. (nr ewid. 67, 68), to oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ferując decyzję o pozwoleniu na budowę nie był zobowiązany, aby powyższe kwestie badać ponownie. Co więcej, organ administracji architektoniczno-budowlanej pozbawiony jest kompetencji, aby samodzielnie badać środowiskowe uwarunkowania pozwalające na realizację przedsięwzięcia i wyprowadzać wnioski odmienne od tych, które reprezentuje organ administracji, kompetentny do wydania decyzji środowiskowej.(...) Jeżeli zatem nieruchomość skarżącego J. B. znajduje się w strefie oddziaływania hałasu pochodzącego z obiektu (co wynika wprost z uzasadnienia decyzji środowiskowej załączonej do akt administracyjnych), to - w ocenie sądu - Wojewoda bezpodstawnie odmówił skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a w konsekwencji umorzył zainicjowane przez niego postępowanie odwoławcze. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2549/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Związku Międzygminnego A z siedzibą w Ł. wywiedzioną od powyższego wyroku. Kontynuując postępowanie odwoławcze Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Motywując rozstrzygnięcie organ odwoławczy przypomniał brzmienie art. 153 p.p.s.a. i stwierdził, że związany jest wyrokiem tutejszego sądu, wobec czego obecnie przedmiotem badania uczynił odwołania J. B. oraz G. L. od decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Wskazania sądu wyrażone w przywołanym wyżej wyroku mają bowiem na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez organy oraz uniknięcie wadliwości ponownego postępowania. W następnej kolejności Wojewoda przywołał brzmienie art. 10 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że zasada czynnego udziału stron powinna być realizowana w każdym stadium postępowania, tj. od momentu wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Jest to prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Zdaniem Wojewody [...] w sprawie niespornym jest, że organ I instancji nie zapewnił odwołującym się czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją z dnia [...], wobec czego naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Niezapewnienie stronie przez organ czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi naruszenie prawa, czemu ustawodawca dał wyraz w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek uchylić decyzję w zwykłym toku instancji także wówczas, gdy obarczona jest wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda stwierdził, że postępowanie wyjaśniające w tej sprawie powinno zostać przeprowadzone ponownie przez organ I instancji. Starosta powinien bowiem przeprowadzić analizę oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia pod kątem wyznaczenia w otoczeniu obiektu budowlanego terenu, na który obiekt oddziałuje wprowadzając ograniczenia w jego zagospodarowaniu, w tym zabudowy z uwzględnieniem definicji obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. i w oparciu o nią wykazać, iż osobom trzecim, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. zapewniona zastała ochrona ich uzasadnionych interesów, występujących w obszarze oddziaływania tego obiektu. Wyważenie tych interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości. Wskazał także na regulacje art. 15 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. i stwierdził, że ponownie prowadzone postępowanie wyjaśniające przekracza ramy określone dla organu odwoławczego. Dodatkowo zauważył, że decyzja Wojewody [...] z [...] umarzająca postępowanie odwoławcze z uwagi na wycofanie odwołania wniesionego przez małż. T. i M. J., nie rozstrzyga istoty sprawy, lecz ma charakter procesowy (formalny), tego rodzaju decyzja nie "zastępuje" decyzji pierwszoinstancyjnej i nie pozbawia jej samodzielnego bytu. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł Związek Międzygminny A z siedzibą w Ł. reprezentowany przez radcę prawnego M. Ż. – S., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: - art. 7, art. 8, art. 9 oraz 10 § 1 w zw. z art. 73, art. 77 k.p.a. poprzez pozbawienie stron prawa czynnego udziału w postępowaniu; - art. 28 i art. 29 w zw. z art. 106 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 P.b. poprzez niewłaściwe ustalenie i oznaczenie stron postępowania administracyjnego oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji; - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale nierzetelnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brakiem rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący oraz pozbawienie strony prawa czynnego udziału w postępowaniu; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia zaskarżonej decyzji; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 P.b. poprzez ich zastosowanie i uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] w sytuacji, kiedy Wojewoda [...] mógł wydać decyzję merytoryczną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, ponieważ był uprawniony we własnym zakresie do ustalenia, że nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia postępowania z udziałem J. B. i G. L., którzy brali udział w postępowaniu w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko, co było głównym zarzutem podnoszonym w wyroku WSA sygn. akt II SA/Łd 563/14; - art. 136 k.p.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie może orzec merytorycznie, ponieważ istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w całości, podczas gdy organ odwoławczy dysponował całością materiału dowodowego, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia, zwłaszcza, że rozstrzygnięciem WSA decyzja z dnia [...] została uchylona w część dotyczącej J. B.; - art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie się za związanym poglądem WSA wyrażonym w wyroku II SA/Łd 563/14, w sytuacji kiedy w orzeczeniu tym poczyniono błędne ustalenia faktyczne odnośnie oddziaływania inwestycji na nieruchomości należące do J. B. (dz. nr 155, 156, 157/1, 221, 222) i G. L. (dz. nr 67, 68) mimo, że ustalenia te były sprzeczne z wcześniejszymi ustaleniami poczynionymi w decyzji Wojewody [...]; - art. 28 P.b. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyznanie J. B. i G. L. statusu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 112) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że ocena oddziaływania akustycznego i dopuszczalne poziomy hałasu dotyczą nieruchomości nie wymienionych w § 1 rozporządzenia tj. nieruchomości rolnych należących do ww. osób. Wobec sformułowanych zarzutów strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w całości bądź na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., ewentualnie o jej uchylenie w całości oraz o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu sprzeciwu strona przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdziła, że organ odwoławczy na skutek uchylenia w części decyzji Wojewody z [...] zobowiązany był do ponownego zbadania sprawy odwołania wniesionego przez J. B. Zdaniem autora skargi decyzja Wojewody nie zawiera uzasadnienia właściwego dla rozstrzygnięcia kasatoryjnego, które stanowi wyjątek od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie może być sposobem uchylania się organu II instancji od merytorycznego rozpoznania sprawy zwłaszcza w sytuacji, gdy cały materiał został w sprawie zgromadzony i pozwalał na wydanie decyzji. Organ natomiast nie uzasadnił dlaczego uważa, że J. B. i G. L. powinni być stronami postępowania. Odpowiadając na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów sprzeciwu organ stwierdził, że wydając zakwestionowane rozstrzygnięcie działał zgodnie z zaleceniami sądu, zatem nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Wskazał nadto, że o tym, iż J. B. i G. L. posiadają przymiot strony w tym postępowaniu zadecydował sąd w wydanych wyrokach i ocena ta była dla Wojewody wiążąca. Jego zdaniem zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest chybiony, ponieważ pełnomocnik inwestora uczestniczył czynnie w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 136 k.p.a. organ odwoławczy zauważył, że przepis ten nie daje podstaw do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, a takie należało przeprowadzić z uwzględnieniem decyzji środowiskowej z dnia [...]. W replice na odpowiedź na sprzeciw z dnia 25 października 2017 r. pełnomocnik Związku Międzygminnego A z siedzibą w Ł. podtrzymał w całości wszystkie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i formalnego oraz wnioski zawarte w przedmiotowym sprzeciwie. W dalszej kolejności pełnomocnik inwestora nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że wydając zaskarżoną decyzję działał on w zgodzie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Odwołując się do treści uzasadnienia wyroku WSA sygn. akt II SA Łd 563/14 i utrzymującego go w mocy wyroku NSA, pełnomocnik Związku stwierdził, że żadne z tych orzeczeń nie obligowało organu do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ mógł i powinien wydać decyzję, którą merytorycznie rozpoznałby odwołanie J. B. od decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Ustalenie bowiem statusu J. B. jako strony prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę RZZOK w P. nie wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji i postępowania o udzieleniu pozwolenia na budowę, co wynika z następujących okoliczności: 1. w aktach postępowania prowadzonego przez Starostę [...] znajdują się dokumenty wskazujące na to, że J. B. brał udział w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu środowiskowym. Mianowicie J. B. w piśmie z dnia 19 listopada 2013 r. złożył pisemnie swoje uwagi do postępowania dotyczącego wydania decyzji środowiskowej. Jego zdaniem Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w P. po jego wybudowaniu będzie oddziaływał negatywnie na sąsiadujące nieruchomości poprzez zalewanie sąsiadujących pól spływającą wodą z zakładu, co negatywnie wpłynie na roślinność, wytwarzanie uciążliwych zapachów, zanieczyszczenie okolicznych wód, zwiększanie ruchu na okolicznych drogach dojazdowych do zakładu oraz będzie stanowić zagrożenie dla siedlisk żurawi. Do pisma wnioskodawca załączył mapę miejscowości P., na którą naniesiono granicę oddziaływania RZZOK. Inwestor odniósł się do tych uwag. Następnie uwagi i wnioski J. B. zostały przekazane do RDOŚ w Ł., który w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji odniósł się do tych uwag. Po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę J. B. wraz z innymi podmiotami złożył skargę do SKO w S., w której podniesiono, że powinni oni być stronami postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę RZZOK. Kolegium przekazało skargę do rozpoznania Staroście [...] jako organowi właściwemu, a Starosta przekazał pismo do Wojewody [...], który rozpoznał je jako odwołanie od decyzji Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 9 grudnia 2013 r.; 2. decyzja SKO w S. z dnia [...] znak [...], na którą się powołał Naczelny Sąd Administracyjny ustalając, że J. B. ma status strony zawierała oczywistą omyłkę pisarską, polegającą na uznaniu, że działki należące m.in. do G. L. i J. B. znajdują się w obszarze oddziaływania potencjalnej inwestycji na podstawie mapy propagacji hałasu wokół RZZOK w P. w porze dziennej dla wariantu nr 3a - skala 1:2000 mimo, że z tego dokumentu nie wynika gdzie względem Zakładu są położone działki G. L. i J. B., a co za tym idzie - nie jest możliwe na podstawie tego dokumentu ustalenie, że te nieruchomości leżą w obszarze oddziaływania akustycznego inwestycji. Powyższa omyłka miała istotne znaczenie dla stanowiska zajętego przez NSA, który wydając orzeczenie wprost powołał się na decyzję SKO w S., a w konsekwencji omyłka pisarska SKO miała także istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej sprzeciwem decyzji Wojewody [...]; 3. w postępowaniu środowiskowym brak jest dokumentacji, która świadczyłaby, że inwestycja polegająca na budowie Regionalnego Zakładu Zagospodarowanie Odpadów Komunalnych w miejscowości P. oddziałuje w zakresie hałasu na nieruchomości należące do J. B.: działki nr 155, 156, 157/1, 157, 221 i 222) i G. L. (działka nr 67 i 68). Ocena oddziaływania na klimat akustyczny w trakcie budowy i likwidacji zakładu została przeprowadzona w załączniku numer 1 do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Wójta Gminy B. z dnia [...] W załączniku do przedmiotowego dokumentu w zakresie oddziaływania na klimat akustyczny (str. 20) stwierdzono, że izofona dopuszczalnego poziomu hałasu wykracza poza granice planowanego zakładu: poza granicę południową na odległość maksymalnie 270 m, poza granicę zachodnią na odległość do 144 m i poza granicę wschodnią na odległość nie większą niż 226 m - w każdym przypadku wkraczając wyłącznie na tereny o nienormowanym poziomie dopuszczalnego hałasu oraz poza granicę północną w zależności od punktu odniesienia - na odległość maksymalnie 114 m - 190 m i wkracza na pobliskie tereny, które są chronione w zakresie klimatu akustycznego tj. w stosunku do zlokalizowanej 56 m od zakładu zabudowy zagrodowej ale nie sięga budynku mieszkalnego wchodzącego w skład tej zabudowy. Wójt Gminy B. określając środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji nie wskazał, że obejmuje ona działki geodezyjne należące do J. B. tj. działki nr 155, 156, 157, 221 i 222. Pozostaje to w oczywistej sprzeczności ze stwierdzeniem sądu, iż: "organ określając środowiskowe uwarunkowania dla kwestionowanego przedsięwzięcia w zakresie warunków środowiskowych obejmuje m.in. działki J. B. oraz G. L. Przedmiotowy dokument wyraźnie, co podniesiono w decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, ograniczał obszar oddziaływania obiektu do nieruchomości, do której inwestor posiadał tytuł prawny z wyjątkiem działek, gdzie będzie przebiegał zakryty rów melioracyjny. Poza tym nieruchomości należące do J. B. są to grunty rolne wykorzystywane do produkcji rolnej. W takim przypadku nie przeprowadza się oceny oddziaływania inwestycji na tego rodzaju nieruchomość. Granica działki należącej J. B. (nr 222) znajduje się w odległości około 375 metrów od północno - wschodniego narożnika działki należącej do skarżącego zajętej pod budowę RZZOK, natomiast granice działki należącej do G. L. są położone około 750 metrów od tego narożnika. Odległości do planowanego budynku RZZOK zapewne będą jeszcze większe. Zatem nieruchomości J. B. i G. L. znajdują się poza obszarem oddziaływania akustycznego obiektu zgodnie z decyzją środowiskową wydaną przez Wójta Gminy B.; 4. Starosta [...] w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz podał do publicznej wiadomości informacje o wszczęciu postępowania, przystąpieniu do przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcie na środowisko w formie obwieszczenia w Urzędzie Gminy w B., w miejscu planowanego przedsięwzięcia na tablicy ogłoszeń u sołtysa oraz w lokalnej gazecie A. Zatem J. B. i G. L. nawet gdyby przyjąć, iż istotnie nie brali udziału w postępowaniu przed Starostą [...] mieli możliwość zapoznania się zebranym w sprawie materiałem i złożenia stosownych wyjaśnień. Tym samym organ umożliwił im w sposób przewidziany prawem wzięcie udziału w charakterze stron tego postępowania. W konsekwencji powyższych argumentów rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wojewody było niezgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ten powinien i mógł przeprowadzić postępowanie administracyjne ustalające status J. B. jako strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. toczącego się postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę RZZOK w miejscowości P. Czynności te polegałyby na analizie dokumentacji zebranej w sprawie, zweryfikowaniu decyzji SKO i decyzji środowiskowej jak również analizie czynności podejmowanych przez Starostę [...] w celu umożliwienia J. B. wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Na podstawie tych czynności organ mógł podjąć merytoryczną decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dodatkowo strona podniosła, że nawet jeżeli J. B. nie był stroną postępowania w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę RZZOK, to Wojewoda [...] powinien we własnym zakresie rozpoznać skargę J. B. Organ był bowiem władny do ustalenia, czy argumenty podniesione przez J. B. w odwołaniu od decyzji były słuszne czy nie i orzec w zgodzie z przepisami k.p.a. W razie potrzeby organ mógł również skorzystać z dyspozycji art. 136 k.p.a. i przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające. Następnie pełnomocnik Związku zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne rozszerzenie zakresu podmiotowego swojej decyzji w ten sposób, że rozpoznał również odwołanie G. L. od decyzji Starosty [...]. Odwołanie G. L. od decyzji Starosty zostało rozpoznane decyzją Wojewody [...] nr [...]. Wojewoda [...] umorzył postępowania odwoławcze a G. L. nie składał skargi na powyższą decyzję do WSA. Przedmiotem rozpoznania przez WSA w Łodzi, a następnie NSA były skargi złożone przez J. B., J. K. i T. K. WSA uchylił decyzję nr [...] Wojewody [...] w części dotyczącej J. B. i oddalił skargi J. K. i T. K. Wobec powyższego decyzja Wojewody [...] nr [...] w części dotyczącej G. L. jest prawomocna i ostateczna. G. L. nie mógł być zatem objęty treścią zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. Jest to argument przemawiający za stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej G. L. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem sprawa jego odwołania została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, od której strona nie wnosiła odwołania. Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 28 i art. 29 w zw. z art. 106, art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 P.b. pełnomocnik Związku stwierdził, że wbrew stanowisku organu, WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 563/14 i NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 2549/15 nie zadecydowały, że J. B. jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Sądy sprecyzowały czynności i dokumenty, które powinien przeanalizować organ ponownie rozpatrując odwołanie J. B. Organ powinien dokonać analizy decyzji środowiskowej i ustalić, czy zgodnie z treścią tego dokumentu obszar oddziaływania inwestycji obejmuje działki J. B. i G. L. Ustalenie to było możliwe poprzez porównanie treści raportu oddziaływania środowiskowego i mapy pochodzącej z ewidencji gruntów i budynków. Ewentualnie pozyskanie aktualnych dokumentów w tym zakresie z rejestru gruntów organ mógł uczynić na podstawie art. 136 k.p.a. Następnie organ winien zbadać, czy J. B. brał udział w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę RZZOK w oparciu o dokumentację zebraną w aktach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł sprzeciw i podniósł, że od 2014 r. są rozpoczęte i kontynuowane roboty budowlane. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie sprzeciwu, nie kwestionując rozpoczęcia i prowadzenia robót od 2014 r. Stwierdził ponadto, że na skutek decyzji kasatoryjnej w dniu 17 listopada 2017 r. została wydana kolejna decyzja udzielająca pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a-art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151 art. 151a p.p.s.a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64 e p.p.s.a.). W myśl art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3). Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji kasacyjnej Wojewody [...] stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy niniejszej wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 264/17 – Lex nr 2314040). Zatem, żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze - postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2064/15 – Lex nr 2290811). Zauważyć w związku z tym trzeba, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć, nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny (vide: wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15 – Lex nr 2315542). W realiach rozpoznawanej sprawy Wojewoda [...] podejmując zaskarżoną decyzję stwierdził, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związany jest oceną prawną zaprezentowaną w wyroku tutejszego sądu z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 563/14, mocą którego uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego w części dotyczącej skarżącego J. B. oraz oddalono skargi J. K. i T. K., a także utrzymującego go w mocy wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2549/15, w świetle których Wojewoda bezpodstawnie odmówił skarżącemu J. B. przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a w konsekwencji umorzył zainicjowane przez niego postępowanie odwoławcze. W rezultacie, prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze organ II instancji uznał, iż ma obowiązek uchylić decyzję organu I instancji obarczoną wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania, który nie zapewniając odwołującym się czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym naruszył art. 10 § 1 k.p.a., wskazując, że naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji z udziałem skarżącego. Zdaniem Wojewody, Starosta powinien przeprowadzić analizę oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia pod kątem wyznaczenia w otoczeniu obiektu budowlanego terenu, na który obiekt oddziałuje wprowadzając ograniczenia w jego zagospodarowaniu w tym zabudowy z uwzględnieniem definicji obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. i w oparciu o nią wykazać, iż osobom trzecim, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. zapewniona zastała ochrona ich uzasadnionych interesów, występujących w obszarze oddziaływania tego obiektu. Jednocześnie Wojewoda wywiódł, iż zakres postępowania wyjaśniającego, które winien przeprowadzić od początku organ I instancji przekracza granice wyznaczone dyspozycją art. 136 k.p.a., nadto zwrócił uwagę na zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. W przekonaniu sądu, o ile bez wątpienia prawidłowe jest stanowisko Wojewody [...] o związaniu oceną prawną zawartą w orzeczeniu tutejszego sądu, którym związany jest także skład orzekający sądu w sprawie niniejszej, to już nie sposób zaakceptować argumentacji organu o wynikającej ze wspomnianych wyżej wyroków konieczności skasowania decyzji organu I instancji z powodu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., co mogło stanowić podstawę wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ewidentnie uwadze organu odwoławczego umknął fakt, że wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić wyłącznie na wniosek strony, która bez własnej winy nie brała w nim udziału. Wynika to expressis verbis z brzmienia art. 147 zdanie 2 k.p.a. Wykluczona w tym wypadku jest aktywność organu z urzędu. O ile zatem organ odwoławczy trafnie wywiódł, iż toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę Starosta [...] naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, to w uzasadnieniu decyzji próżno poszukiwać jakichkolwiek rozważań, z których wynikałoby, że oprócz naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., postępowanie wyjaśniające organu I instancji dotknięte jest jeszcze innymi, dodatkowymi wadami, skutkującymi koniecznością powtórzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, chociażby z powodu naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. czy art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy kasując decyzję Starosty nie wykazał wreszcie, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W ustalonym stanie faktycznym sprawy naruszenie przez Wojewodę [...] art. 138 § 2 k.p.a. jest niewątpliwe. Zdaniem sądu rację ma strona skarżąca twierdząc, że w sytuacji, jaka miała miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy, a mianowicie, gdy z zebranego w sprawie obszernego materiału dowodowego wynika, że skarżący J. B. brał aktywny udział w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę (a także w postępowaniu środowiskowym), przedstawiając pisemnie własne uwagi i zarzuty w sprawie (które były weryfikowane także przez organ I instancji), choć bez wątpienia nie był w nim traktowany jak strona postępowania (z poszanowaniem wszelkich uprawnień zastrzeżonych dla strony w tym wynikających z art. 10 k.p.a.), to Wojewoda [...] prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze, powinien zawiadomić skarżącego o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w przedmiocie zabranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Dopiero, gdyby J. B. realizując przysługujące mu uprawnienia strony skorzystał z tej możliwości i przedstawił własne stanowisko w sprawie, podnosząc nowe, dotychczas nie zweryfikowane w toku postępowania wyjaśniającego okoliczności, wówczas organ odwoławczy winien rozważyć, czy w świetle załączonej dokumentacji może zweryfikować je samodzielnie uwzględniając dyspozycję art. 136 k.p.a., czy też w świetle tych nowych zarzutów konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i w istocie zachodzi potrzeba przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a tym samym zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Tymczasem Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji Starosty [...], nie wykazał przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Dodatkowym, niewątpliwie trafnym zarzutem skierowanym przez pełnomocnika strony skarżącej pod adresem decyzji Wojewody [...], jest nie znajdujące podstaw prawnych rozpatrzenie w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego, odwołania G. L., który co jest niesporne w tej sprawie, nie skorzystał z prawnej możliwości zaskarżenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...], uchylonej wyrokiem tutejszego sądu z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 563/14 wyłącznie w części dotyczącej skarżącego J. B. Z podanych wyżej względów sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...], o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku mając na względzie dyspozycję art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 z późn.zm.). Na zasądzoną kwotę 580 zł składa się: 100 zł - uiszczony wpis sądowy od skargi, 480 zł - koszty zastępstwa procesowego. M.K.