II SA/Łd 793/22

Dnia 2 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 8 lipca 2022 roku nr 108/2022, znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie "nieprawidłowości związanych z użytkowaniem segmentu" 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 16 maja 2022 roku, nr 327/2022; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej M. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2022r. nr 108/2022 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021r., poz. 735), zwanej k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 16 maja 2022r. nr 327/2022, którym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku M.G. z dnia 14 października 2021r., w sprawie nieprawidłowości związanych z użytkowaniem segmentu położonego w Ł. przy ul. [...] oraz dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został nadbudowany. W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku M.G. zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdyż żądanie wszczęcia postępowania dotyczy kwestii, które zostały już rozstrzygnięte inną decyzją administracyjną. Następnie organ Ii instancji zwrócił uwagę, że z wniosku M.G. z dnia 14 października 2021r. wynika, że intencją było wszczęcie postępowania w sprawie nieprawidłowości związanych z użytkowaniem segmentu położonego w Ł. przy ul. [...] oraz dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został nadbudowany. Ponadto w treści wniosku podniesiono m.in., że segment przy ul. [...] jest elementem zabudowy szeregowej i sąsiaduje w granicy działki z budynkiem przy ul. [...] (własność M.G.). Nad przedmiotowym budynkiem znajduje się węzeł CO, dach stanowi współwłasność wszystkich mieszkańców zabudowy szeregowej przy ul. [...]. Nieprawidłowość użytkowania dachu polega na "umieszczeniu palet, które służą sąsiadowi jako schody do wychodzenia przez okno ze swojego segmentu na dach węzła CO i wykorzystywanie dachu przez sąsiada, członków rodziny i pracowników jako przejścia do ogrodu. W tym celu sąsiad samowolnie przekształcił część dachu węzła CO w taras oraz wykonał drewniane schody z poręczą z dachu do ogrodu". Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że zdaniem skarżącej organ wydający pozwolenia na budowę nie wyraził zgody na usytuowanie tarasu, loggii czy też balkonu w segmencie [...]. Stropodach węzła CO zaprojektowano jako nieużytkowy nie uwzględniając obciążeń użytkowych, co zdaniem wnoszącej podanie, może ponad miarę obciążać dach, jak również sposób użytkowania stropodachu jako tarasu przyczynia się do degradacji wspólnej własności wszystkich mieszkańców zabudowy szeregowej. Ponadto, skarżąca wniosła, że właściciel segmentu [...] samowolnie zabudował przestrzeń od strony frontowej budynku, lokalizując tam garaż. W ocenie organu II instancji, z analizy materiału dowodowego wynika, że podnoszone we wniosku M.G. z dnia 14 października 2021r. kwestie zostały już rozstrzygnięte decyzją, która posiada przymiot ostateczności oraz nie zachodzą w sprawie przesłanki do ponownego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 466/2003 z dnia 23 lipca 2003r. po rozpatrzeniu odwołania M. i M.G. zam. w Ł. przy ul. [...], od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego dla Miasta Łodzi nr 429/02, znak: [...] wydanej w dniu 9 czerwca 2003r., umarzającej D. i S. W. zam. w Ł. przy ul. [...], postępowanie w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] w Ł., organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji organ II instancji wskazał m.in., że projekt rozbudowy budynku mieszkalnego, będący załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę, przewidywał wykonanie w poziomie przyziemia miejsca do parkowania samochodu wyposażonego w otwierane wrota i wykonanie bliżej niesprecyzowanego ogrodzenia od strony południowej, w czasie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 30 listopada 1989r. organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził, iż Państwo W. realizując rozbudowę budynku mieszkalnego wykonali ścianę południową w części rozbudowanej z odstępstwami od projektu będącego załącznikiem do decyzji pozwolenia na budowę, powiększając powierzchnie całkowitą każdej kondygnacji o około 1,7 m2. W czasie wizji Państwo W. przekazali organowi prowadzącemu wizję rysunki zamienne przedstawiające wprowadzone zmiany i poprosili o załączenie ich do spisanego w czasie wizji protokołu. Na zdjęciach załączonych do protokołu z wizji podano, iż na poziomie przyziemia ściana południowa wykonana jest z blachy fałdowej oraz, że od strony wschodniej zamontowano drzwi garażowe uchylne. W dniu 21 września 1994r. Państwo W. zawiadomili właściwy organ o oddaniu do użytku dobudowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] części budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce sąsiadującej z działką położoną w Ł. przy ul. [...]. Decyzją nr 5/95 wydaną w dniu 31 stycznia 1995r. organ I instancji nakazał przedłożenie inwentaryzacji wykonanych robót zabudowanej wolnej przestrzeni pomiędzy budynkiem węzła CO a budynkiem mieszkalnym na posesji ul. [...] (obecnie ul. [...]), celem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Państwo W. wykonali nakazany obowiązek przedkładając w organie I instancji w lutym 1997r. przedmiotową inwentaryzację. Pismem z dnia 20 lutego 1997r., znak: [...], organ I instancji potwierdził przyjęcie bez uwag przedłożonej inwentaryzacji i potraktował jako aneks do zawiadomienia z dnia 21 września 1994r. o oddaniu budynku mieszkalnego przy ul. [...] do użytkowania. Mając powyższe na uwadze organ II instancji stwierdził, że zrealizowana przez ww. rozbudowa z odstępstwami od projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę została przyjęta przez właściwy organ do użytkowania w 1997r. zgodnie z obowiązującym wówczas prawem. Zdaniem zatem organu II instancji, brak więc w chwili obecnej podstaw prawnych do kwestionowania tych faktów i tym samym brak jest przedmiotu sprawy, który uzasadniałby prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 25 czerwca 1997r. przez Kierownika Referatu Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego, Delegatury Ł.-[...] Urząd Miasta Ł. Odwołując się do orzecznictwa organ II instancji zwrócił uwagę, że z konstrukcji art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wynika, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że z oświadczenia W. W. z dnia 8 lutego 2022r. wynika, że "dach węzła cieplnego położonego na działce [...] jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, jako wejście na dachy budynku zabudowy szeregowej [...]. Intensywność wejść/zejść uzależniona jest od potrzeb mieszkańców budynku szeregowego – [...] segmentów. Moje wejścia i zejścia uzależnione są od stanu technicznego mojego budynku, który jestem zobowiązany w należytym stanie technicznym utrzymywać". jednocześnie w dniu 15 grudnia 2021r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, i jak wynika z protokołu przedmiotowych oględzin również nie stwierdzono użytkowania dachu węzła CO jako tarasu. W ocenie zatem organ II instancji, organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania M. G. z wniosku z dnia 14 października 2021r., w przedmiocie wszczęcie postępowania w sprawie nieprawidłowości związanych z użytkowaniem segmentu położonego w Ł. przy ul. [...] oraz dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został nadbudowany. Skargę na to postanowienie złożyła M. G., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie: 1. art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 7, 77 k.p.a., brak poinformowania skarżącej o wszczęciu, prowadzeniu i umorzeniu postępowania w przedmiocie stanu technicznego budynku przy ul. [...]; 2. art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie zbadania zgodności z prawem wybudowanego i użytkowego segmentu nr [...] przy ul. [...] powołując się na umorzenie postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Łd 835/98, nakazał organowi I instancji prowadzącemu umorzone postępowanie nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, czego w jednak organ zaniechał umarzając postępowanie i unikając przeprowadzenia postępowania według wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjny oraz wydania merytorycznego. To z kolei wyraźnie wskazuje, że sprawa nie została ani merytorycznie przeprowadzona ani rzetelnie rozstrzygnięta przez organ; 3. art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do obowiązujących przepisów prawa, lekceważenie zasady praworządności i zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy, nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, uchybienie zasadzie informowania stron i czynnego udziału stron w postępowaniu, brak zaznajomienia się z treścią decyzji, projektów, rzutów i orzeczeń przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wydanymi w przedmiocie wykonania segmentu przy ul. [...] w Ł.; 4. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. z uwagi na brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów skarżącej; 5. art. 170 p.p.s.a. poprzez lekceważenie wyroku Naczelnego Sądu z dnia 22 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Łd 835/98, w tym ustaleń faktycznych, prawnych i wytycznych Sądu. 6. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie sprawy za bezprzedmiotową; 7. art. 40, 41 i 42 ustawy prawo budowalne z 1974 r. poprzez zaniechania zbadania zgodności z prawem wykonanej rozbudowy przyziemia i obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego obiektu; 8. art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy; 9. art. 71 ustawy Prawo budowlane oraz § 12, § 102 § 113 - § 121 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie robót budowlanych wykonanych niezgodnie z pozwoleniem na budowę i z naruszeniem warunków technicznych za prawidłowe a w konsekwencji postępowanie za bezprzedmiotowe. W oparciu o te zarzuty pełnomocnika skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie postanowienia organu I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł niekonsekwencję w postępowaniu organów obu instancji polegającą na dążeniu do uniknięcia wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej przy ul. [...], odmowie przyznania interesu prawnego skarżącej, wszczęcia z urzędu postępowania dot. stanu technicznego bez udziału skarżącej i jego umorzenia bez przeprowadzenia jakichkolwiek rzetelnych czynności kontrolnych, z jednoczesnym powoływanie się wobec skarżącej na prawomocną decyzję. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, Powiatowy Inspektora Budowlanego w Łodzi oraz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mając wiedzę od skarżącej o występowaniu wskazanych nieprawidłowości winni przeprowadzić w rzetelny i profesjonalny sposób postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem robót budowlanych polegającej na budowie budynku przy ul. [...], zabudowie węzła cieplnego i jego adaptacji na garaż, zabudowaniu całego parteru nieruchomości i powiększeniu powierzchni całkowitej budynku przy ul. [...] w stosunku do wskazanej w pozwoleniu na budowę. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej wskazał, że brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, na prowadzenie robót budowlanych w opisanym wyżej zakresie świadczy o wykonaniu tych robót w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie pełnomocnika skarżącej, organ nadzoru budowlanego zdaje się celowo pomijać fakt, że jednym z koniecznych warunków pozwolenia na dokonanie budowy nadbudowy przy ul. [...] oraz oddania go w użytkowanie, było umożliwienie swobodnego dostępu właścicielom sąsiednich nieruchomości do stanowiącego ich własność węzła cieplnego i zachowanie całkowitej powierzchni zabudowy całego budynku do 270 m², które nie zostały dotrzymane. Ponadto pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że organ nadzoru budowlanego zdaje się ignorować wykonanie robót w sposób zagrażający bezpieczeństwu korzystania z nieruchomości skarżącej i pozostałych segmentów, bez swobodnego dostępu do przyłączy wodnokanalizacyjnych i CO, bez dostępu do stanowiącego własność skarżącej instalacji węzła cieplnego, a także mimo uciążliwego i wbrew normom technicznym posadowienia wjazdu garażu o wysokości 1,80 m² i w odległości 1,25 metra od okna pomieszczenia mieszkalnego domu jednorodzinnego skarżącej. Pełnomocnik dodał przy tym, że wątpliwości pod względem bezpieczeństwa i zgodności z przepisami prawa budowlanego budzi także użytkowanie przez właściciela czy użytkownika nieruchomości przy ul. [...] części dachu budynku węzła cieplnego jako tarasu i przejścia do ogrodu. Oświadczenia złożone przez P. W. w przedmiocie sposobu użytkowania i częstotliwości całkowicie zaprzeczają stanowi faktycznemu zastanemu w trakcie oględzin budynku węzła, który nie tylko został zaadoptowany jako garaż ale i taras poprzez zamontowanie schodków i barierki. Przedstawiony powyżej sposób rozbudowy segmentu nr [...] nie tylko odbył się w sposób naruszający procedury przewidziane prawem budowlanym, lecz również normy prawa materialnego jak § 12, § 102 § 113 - § 121 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej podniósł, że normy dotyczące pomieszczeń, w którym znajdują się węzły ciepłownicze wyraźnie stanowią, że pomieszczenie węzła musi być wydzielone, nie może służyć innym celom i być przechodnie. Zarówno ściany, jak i stropy pomieszczenia węzła cieplnego nie zostały przystosowane do użytkowania jako taras czy garaż. Samowolna przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku węzła wpływa na zmianę parametrów technicznych stawianych obiektowi, związanych z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania i narusza treści art. 71 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do stwierdzenia przez organ, że opisane powyżej roboty budowlane wymagające pozwolenia wykonane przez inwestora bez takowego można zalegalizować na podstawie inwentaryzacji powykonawczej jest – zdaniem pełnomocnika skarżącej - szokujące i całkowicie niezgodne z obowiązującym wówczas oraz obecnie prawem. Pełnomocnik podkreślił przy tym, że czynność faktyczno-prawna dokonana w sytuacji nieprzewidzianej w przepisach prawa jest czynnością faktyczną a nie prawną i nie wywołuje oczekiwanych skutków prawnych, a może jedynie narazić zgłaszającego na dodatkowe konsekwencje prawne, jeżeli taką czynnością naruszono inne przepisy prawa. Takie zgłoszenie jest jedynie próbą obejścia prawa. Wykonany w przedmiotowej sprawie zakres robót -rozbudowa obiektu, wymagał uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś jedynie dokonania inwentaryzacji powykonawczej potraktowanej ostatecznie jako zgłoszenie do użytkowania. W związku z tym pełnomocnik podniósł, że w sytuacji, gdy roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, zostały zrealizowane w niegodnie z pozwoleniem lub bez niego wówczas zastosowanie znajduje naprawczy tryb postępowania uregulowany w art 50 i art 51 tej ustawy. W odpowiedzi na tę skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Niezależnie od powyższego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym zakresem kontroli sądu nie są objęte kwestie związane z pokrzywdzeniem strony decyzją (postanowieniem), czy negatywnymi dla niej skutkami i podobnie kwestie naruszeń zasad współżycia społecznego, jedyne bowiem kryterium kontroli, jak wskazano powyżej, stanowi legalność działania organu administracji publicznej. Rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Podstawę prawną kontrolowanego w tej sprawie postanowienia organu odwoławczego, jak i postanowienia organu pierwszej instancji, był art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na gruncie powyższego przepisu w judykaturze wskazuje się, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, przy czym dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na tej podstawie została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Jak trafnie zauważa organ w niniejszej sprawie, przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednak należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 615/17, CBOSA). Należy do nich wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją (tzw. res iudicata) lub w której postępowanie jest w toku. Uzasadnieniem dla postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego może być zatem uprzednie rozstrzygnięcie tożsamej sprawy skarżącego. Warunkiem wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną lub będącą w toku oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. O tożsamości tej można mówić wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i wreszcie tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. Należy także podkreślić, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może opierać rozstrzygnięcia na wnioskach i ocenach dotyczących meritum żądania. W orzecznictwie wskazuje się, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter formalny, a nie merytoryczny (por wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 września 2022 r. , II SA/Łd 375/22, CBOSA). W kontrolowanej sprawie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ ustalił, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania była tożsamość stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 429/02 z dnia 9 czerwca 2003 r. oraz podaniem skarżącej z dnia 14 października 2021 r. W związku z powyższym należy wskazać, że skarżąca zawarła w swoim podaniu wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nieprawidłowości związanych z użytkowaniem nieruchomości tam wskazanych. Zarzuty skarżącej dotyczą sposobu użytkowania segmentu położonego w Ł. przy ul. [...] oraz dachu budynku węzła CO, nad którym ten segment został nadbudowany. Skarżąca w przedmiotowym podaniu z 14 października 2021 r. podaje, że od kwietnia roku 2021 na dachu węzła CO sąsiad umieścił konstrukcję z palet służących jako schody do wychodzenia z okna powyższego segmentu oraz że "od kilku tygodni" dach ten wykorzystywany jest jako przejście do ogrodu, przy czym część dachu została przekształcona w taras. Do pisma załącza fotografie mające stanowić dowód wykorzystywania przez sąsiada dachu węzła CO jako przejścia do ogrodu. Treść podania wskazuje zatem, że skarżąca powołuje się na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości, jaka miała miejsce w roku 2021 oraz formułuje żądanie wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowości, jakie są w opinii skarżącej związane z użytkowaniem tych nieruchomości. Ponadto skarżąca podaje, że zabudowanie przestrzeni do strony frontowej budynku poprzez wybudowanie tam garażu stanowiło samowolę budowlaną. W końcowej części podania skarżąca formułuje wniosek o doprowadzenie do usunięcia wymienionych w treści pisma nieprawidłowości i samowoli. W konsekwencji żądanie skarżącej obejmuje swoim zakresem zarówno, wskazywaną przez nią, zmianę sposobu użytkowania dachu budynku węzła CO i segmentu przy ul. [...] jak i samowolę budowlaną polegającą na wybudowaniu garażu przez właściciela segmentu przy ul. [...]. W postanowieniu będącym przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, organ odwoławczy wskazuje, że w odniesieniu do zarzutów dotyczących samowolnego zabudowania przestrzeni od strony frontowej budynku i lokalizacji tam garażu prowadzone było postępowanie administracyjne w przedmiocie doprowadzenia do stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem na budowę. Zostało ono zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 429/02 z dnia 9 czerwca 2003 r., umarzającą postępowanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 466/2003 z dnia 23 lipca 2003 r. a skarżąca była stroną tego postępowania. Jak wynika z akt postępowania powyższe okoliczności zostały ustalone przez organy prawidłowo i znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Należy przy tym wyjaśnić, że kontrola sądowa postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie może obejmować weryfikacji rozstrzygnięć zapadłych w innych postępowaniach. Dotyczy to kwestii zgodności z prawem decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 429/02 z dnia 9 czerwca 2003 r., która nie mogła stanowić przedmiotu rozpoznania ani Sądu ani organów administracji w niniejszym postępowaniu. Przedmiotem ustaleń jest bowiem wyłącznie kwestia tożsamości sprawy objętej żądaniem skarżącej i postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz, K. 2005 r., s. 968). Stąd też nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące niezgodności z prawem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 429/02 z dnia 9 czerwca 2003 r. i zasadności umorzenia na mocy tej decyzji postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem na budowę. Odnośnie żądania przez skarżącą wszczęcia postępowania w związku ze zmianą sposobu użytkowania segmentu położonego w Ł. przy ul. [...] oraz dachu budynku węzła CO, w pierwszej kolejności należy wskazać, że w tym zakresie żądanie dotyczy kwestii, które niewątpliwie nie były przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną z 9 czerwca 2003 r. Ponadto przypomnienia wymaga, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W niniejszej sprawie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołuje w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia treść oświadczenia złożonego przez W. W. oraz protokołu oględzin przedmiotowej nieruchomości, które mają wskazywać, że dach węzła cieplnego użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem oraz, że nie stwierdzono użytkowania tegoż dachu jako tarasu. Powyższe wskazuje, że organ administracji w istocie dokonał ocen o charakterze materialnoprawnym, związanych z ustaleniem, czy doszło do wskazywanej przez skarżącą zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, pomimo że dyspozycja normy wyrażonej w art. 61a § 1 k.p.a. stanowi wyłącznie podstawę do oceny formalnej. Ustalenia organów w niniejszej sprawie wkraczają natomiast w sferę uregulowaną przepisami prawa materialnego - art. 71 i art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.)., regulującymi zasady zmiany użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz postępowania w przypadku dokonania takiej zmiany bez wymaganego zgłoszenia. Dokonanie przez organ analizy odnośnie rzeczywistego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości wychodzi poza granice oceny formalnej, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za uzasadnione uchylenie postanowienia organu I instancji jak i organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w tym zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 100 zł tytułem zwrotu wpisu, 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.). dc