II SA/Łd 794/07

Dnia 24 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Referendarz sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2007 roku sprawy ze skargi U. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w całości nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 15, art. 16 oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 30 ust. 2, 7, 8 i 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst. jedn. – Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.), Zarządzenia nr 4251/IV/06 Prezydenta Miasta Ł. z dnia 10 lipca 2006r. ze zm. w sprawie upoważnienia pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. do prowadzenia postępowania wobec dłużników alimentacyjnych oraz postępowania w sprawach zaliczek alimentacyjnych, a także do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, po rozpatrzeniu wniosku U. C. z dnia 26 lutego 2007r., orzekł o odmowie umorzenia kwoty nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej oraz o rozłożeniu na 12 rat kwoty nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej za okres od 1 do 30 listopada 2006r. w kwocie 600 zł wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości 15,12 zł. Ustalił przy tym wysokość 1 raty w wysokości 65,12 zł oraz 11 rat w wysokości 50 zł jednocześnie zaznaczając, iż wpłat należy dokonywać do 20 – go każdego miesiąca w okresie od czerwca 2007r. do maja 2008r. na wskazany rachunek bankowy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej organ właściwy wierzyciela może umorzyć należności wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Organ właściwy wierzyciela rozpatrując podanie o umorzenie, bierze pod uwagę sytuację dochodową i rodzinną strony. Nie są to jednak wyczerpujące przesłanki do zastosowania ulgi w spłacie w postaci umorzenia. Przyjęcie odmiennego poglądu skutkowałoby niemalże automatycznym umarzaniem należności wszystkich wierzycieli, którzy nienależnie pobrali świadczenie, albowiem wszystkie osoby korzystające z pomocy państwa w formie zaliczki alimentacyjnej, znajdują się w trudnej sytuacji dochodowej i rodzinnej (niskie dochody lub ich brak, samotne wychowywanie dzieci). Zdaniem Prezydenta Miasta Ł. umorzenie kwoty nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej należy uznać za wyjątek od zasady określonej w art. 15 ustawy o postępowaniu wobec dłużników i zaliczce alimentacyjnej stanowiącego, iż osoba, która nienależnie pobrała zaliczkę jest zobowiązana do jej zwrotu. Zastosowanie ulgi w spłacie w postaci umorzenia powinno być więc uzasadnione szczególnymi okolicznościami. Na podstawie dokumentów dołączonych do podania oraz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 16 kwietnia 2007r. ustalono, że miesięczny dochód rodziny, w skład której wchodzą U. C. oraz jej dzieci K. C. i M. C. wynosi 1064 zł, tj. 354,66 zł na osobę. W ocenie organu I instancji w sprawie nie występują szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Świadczenie zostało nienależnie pobrane w wyniku niedopełnienia obowiązku informowania organu, który wydał decyzję o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia, o którym to obowiązku strona została pouczona (wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej, decyzja z dnia [..]). U. C. korzystała zatem ze środków, które znalazły się w jej posiadaniu na skutek braku rzetelności w wypełnianiu obowiązków nałożonych przez ustawodawcę na osoby pobierające świadczenie. Jednocześnie Prezydent Miasta Ł. zauważył, że z uwagi na możliwości płatnicze oraz zobowiązanie do spłacenia należności, a także uzasadniony interes wierzyciela zachodzą przesłanki uzasadniające rozłożenie na raty kwoty nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. W odwołaniu od tej decyzji U. C., zarzucając błędną ocenę przesłanek umorzenia określonych w art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, podniosła, że fakt zawinienia wypłaty nienależnego świadczenia wskutek niedopełnienia obowiązku informowania o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia nie stanowi ustawowej przesłanki orzekania o odmowie umorzenia przewidzianej w tym przepisie. W uzasadnieniu prośby o umorzenie wskazywała, że terminowo wywiązywała się z obowiązku informowania o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego wobec jej byłego męża, a pobierając świadczenie nie miała świadomości, iż zostało ono wypłacone nienależnie ze względu na kontynuowanie wypłaty zaliczki alimentacyjnej pomimo powzięcia przez organ wiadomości o zmianie okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia. Decyzją z dnia [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż kwestia nienależnie pobranych przez U. C. świadczeń została stwierdzona przez Prezydenta Miasta Ł. decyzją z dnia [..] Decyzja ta nie została przez stronę zaskarżona, wobec czego stała się ostateczna, wiążąca i wykonalna. Jakakolwiek zatem polemika z jej ustaleniami jest w chwili obecnej niedopuszczalna. Strona miała możliwość wypowiedzenia się na temat badanych wówczas okoliczności i - jak wynika z akt sprawy – z prawa tego nie skorzystała. Kwestia wywiązania się strony bądź nie z ciążących na niej obowiązków leży poza przedmiotem niniejszego postępowania. Użyty w art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych zwrot "może umorzyć" wskazuje, iż instytucja umorzenia przewidziana w tym przepisie ma charakter uznaniowy. Powołując się na wyroki NSA z dnia 2 lutego 1996r., II SA 2875/95 (Wokanda 1996/6/32), z dnia 18 stycznia 1995r., SA/Wr 1386/94 (POP 1996/6/181), z dnia 11 września 1996r., SA/Ka 1543/95 (Biul. Skarb. 1997/2/29) oraz SN z dnia 18 listopada 1993r., III ARN 49/93 (OSNC 1994/9/181) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało przy tym, że korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, iż organ administracji ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny, musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. działający w oparciu o uznanie administracyjne organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Granicą uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony jest zaistnienie kolizji z interesem społecznym. Powołując się na interes społeczny, organ administracji winien zarazem wskazać o jaki konkretnie interes chodzi oraz wykazać jego istnienie oraz znaczenie. Kontrola prawidłowości decyzji podejmowanych w oparciu o tzw. uznanie administracyjne polega przy tym na kontroli czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w szczególności zaś czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego czyli nie nosi cech dowolności. Organ I instancji ustalił, iż U. C. jest matką samotnie wychowującą dwoje dzieci w wieku 8 i 20 lat, utrzymującą się z otrzymywanych alimentów w łącznej kwocie 1000 zł oraz zasiłku rodzinnego w wysokości 64 zł miesięcznie. Od maja 2007r. strona otrzymywać będzie także wynagrodzenie z tytułu podjętej w kwietniu 2007r. pracy – 1150 zł brutto + premia uznaniowa. Prezydent Miasta Ł. w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie dowodowe oraz zgromadził wszelkie niezbędne dane i dokumenty związane z sytuacją rodzinną i dochodową strony. Oceniając powyższe dowody organ I instancji stwierdził, iż sytuacja ta w istocie jest trudna, tym niemniej jednak, uzyskiwane przez U. C. dochody – łącznie około 1800 zł (+ premia uznaniowa) pozwalają skarżącej na spłatę zadłużenia w ratach po 50 zł. Organ orzekający zważył także pozostałe, istotne w sprawie okoliczności, tj. przyczyny powstania zadłużenia oraz ochronę interesu społecznego przed obarczaniem obowiązkiem spłaty osobistego długu strony przez wszystkich obywateli. Obecne żądanie oddania wskazanej kwoty jako nienależnie pobranej nie powinno być zatem postrzegane jako dodatkowa uciążliwość czy kara, ale jako zwrot świadczeń, które w sposób nienależny znalazły się w posiadaniu dłużniczki. Pozostawienie w dyspozycji strony środków uzyskanych w ten właśnie sposób sprzeczne byłoby z interesem społecznym. Prowadziłoby bowiem do obciążenia spłatą nienależnie otrzymanych przez nią kwot całego społeczeństwa. W skardze na powyższą decyzję U. C., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Ł, zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez wydanie decyzji w oparciu o przesłanki niewymienione w art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i naruszenie przepisów postępowania poprzez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uwzględnienia słusznego interesu skarżącej – art. 6, art. 7 i art. 12 ust. 1 w związku z art. 140 k.p.a. W uzasadnieniu skarżącą podniosła, że nigdy nie kwestionowała celowości ani legalności decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Nie kwestionuje wszechstronności i dogłębności przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego. Wysokość dochodów rodziny ustalona przez organ wydający decyzję nie jest przedmiotem sporu, tak jak okoliczność pozostawania przez skarżącą w trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej. Wątpliwości budzi natomiast pogląd organu I instancji, iż nie są to okoliczności uzasadniające umorzenie kwoty świadczenia, w szczególności wobec niewskazania przez organ kryterium dochodowego (jedynego przewidzianego w art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych), które takie umorzenie mogłoby uzasadniać. Rozstrzygnięcia tej kwestii, co do meritum unika także Samorządowe Kolegium Odwoławcze, poprzestając na pozytywnej ocenie jakości przeprowadzonego postępowania dowodowego. Zdaniem U. C. podczas gdy jedna z przesłanek – niespełnienie "kryterium dochodowego" – nie została przekonująco uzasadniona, druga – "automatyczne" umorzenie należności wszystkim dłużnikom – budzi poważne wątpliwości co do racjonalności, zaś trzecia – rzekome niedopełnienie obowiązków – jest oczywiście fałszywa. Przy czym obie ostatnie nie mają podstawy prawnej, a organ odwoławczy nie podejmuje w ogóle ich obrony lub weryfikacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie kwestionując słusznego interesu skarżącej, podnosi okoliczność kolizji tegoż z interesem społecznym, co per se ma skutkować nieuwzględnieniem słusznego interesu strony. Przywołanie interesu społecznego stanowi novum, bowiem organ I instancji w żaden sposób nie podnosi go jako przesłanki wydania decyzji. W ocenie skarżącej organy administracji nie wykazały o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi oraz nie udowodniły, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych. Jednocześnie strona stwierdziła, iż w tego rodzaju sprawach nad interesem publicznym o charakterze czysto fiskalnym przeważać może interes społeczny polegający na solidarnej pomocy jednostkom słabszym ekonomicznie, znajdującym się w trudnej sytuacji osobistej, będący urzeczywistnieniem zasady sprawiedliwości społecznej, wyrażonej expressis verbis w art. 2 Konstytucji RP. Przyjęcie poglądu przeciwnego czyniłoby martwą literą wszelkie przepisy prawa umożliwiające umorzenie należności wobec Skarbu Państwa, szczególnie z zakresu pomocy i opieki społecznej, bowiem zawsze górę musiałby brać wąsko rozumiany interes podatników. Nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej stanowi zatem naruszenie art. 7 k.p.a. Wszystkie organy administracji publicznej (także odwoławcze, o czym stanowi art. 140 k.p.a.) mają prawo i obowiązek wydawać decyzje, co do meritum sprawy z uwzględnieniem dogłębnego i wnikliwego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych oraz ich starannej oceny pod kątem legalności, celowości i słuszności. Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło się od tego obowiązku, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu zgodności decyzji organu I instancji z obowiązującymi przepisami prawa, co nie jest wystarczającym, merytorycznie i formalnie, uzasadnieniem do utrzymania w mocy decyzji będącej przedmiotem odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wbrew wywodom skarżącej nie narusza przepisów prawa, zaś sądowa kontrola decyzji administracyjnych sprawowana jest wyłącznie z punktu widzenia ich legalności (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, stanowiącym materialno – prawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia, organ właściwy wierzyciela może umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, z treści tego przepisu wynika więc niewątpliwie uznaniowy charakter tego rodzaju decyzji. Tym samym wybór sposobu załatwienia wniosku strony o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej w oparciu o kryteria słuszności i celowości zależy wyłącznie od woli organu właściwego wierzyciela, co jednak nie może oznaczać dowolności wydanego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym nie budzi bowiem wątpliwości, iż sądowa kontrola uznania administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do oceny, czy w sprawie zachodzą warunki materialno – prawne uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W wypadku postępowań prowadzonych w oparciu o art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu powinno być zatem poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy oraz jej analizą z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, co wynika także z art. 18 ust. 2 wskazanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Organ powinien więc rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nie istnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniające zakres jej ewentualnego zastosowania, co następnie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie daje jednak podstaw do stwierdzenia, iż wskazanym powinnościom w toku postępowania administracyjnego uchybiono. Wniosek skarżącej został bowiem rozpatrzony przy uwzględnieniu sytuacji materialnej i rodzinnej przez nią przedstawionej, a wyciągniętych na tej podstawie wniosków nie można uznać za dowolne. Skarżąca zresztą ustaleń tych nie kwestionuje ani też nie wskazuje, że jakiś dowodów nie przeprowadzono, prowadząc jedynie polemikę z ich oceną dokonaną przez organy administracji obu instancji, co wynika również z treści wniesionej do Sądu skargi. Zauważyć przy tym trzeba, iż wprawdzie sytuacja rodzinna i dochodowa może co do zasady stanowić przesłankę umorzenia przez organ właściwy wierzyciela tego rodzaju należności. Jednakże wybór rozstrzygnięcia po dokonaniu jej analizy, jak już wyżej wskazano, należy do organu administracji publicznej, który w rozpatrywanej sprawie przedstawił swoje stanowisko w sposób wyczerpujący i logiczny. Ponadto podkreślić trzeba, że kwota nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej wynika z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [..] o jej zwrocie, której U. C. nie zakwestionowała w administracyjnym toku instancji, co zostało przez nią potwierdzone zarówno w skardze, jak i w trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Ł. w dniu [..] Analiza znajdującego się w aktach administracyjny podania z dnia 26 lutego 2007r. prowadzi natomiast do wniosku, iż w istocie zawarte w nim żądanie rozłożenia płatności na raty, zgłoszone obok żądania umorzenia w całości lub w części zobowiązania powstałego w wyniku nienależnego pobrania przez skarżącą zaliczek alimentacyjnych w całości lub części oraz odroczenia terminu płatności, zostało w decyzji Prezydenta Miasta Ł. w dnia [..]. uwzględnione. Z tej też przyczyny nie można również podzielić argumentacji skarżącej zmierzającej do wykazania, że organy administracji nie rozważyły i nie uwzględniły jej aktualnej sytuacji rodzinnej i dochodowej. W tym stanie rzeczy, na postawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.