II SA/Łd 796/06

Dnia 29 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego - oddala skargę. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania J. M., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) o odmowie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Z treści uzasadnienia decyzji I instancji wynika, że wystąpiły duże rozbieżności w deklaracjach dotyczących roślin uprawnych w plonie głównym obejmującym ten sam okres sprawozdawczy. W tej sytuacji organ nie mógł jednoznacznie ustalić stanu faktycznego deklarowanych zasiewów, zatem nie mógł przyjąć poprawności wyliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa. Organ I instancji analizując wniosek J. M. o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego doszedł do wniosku, że gospodarstwo nie spełnia wymogu wielkości ekonomicznej od 2 do 4 EJW. W tej sytuacji organ odmówił przyznania płatności powołując jako podstawę prawną przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 6 ust. 6 i § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870). W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. wniósł o zmianę decyzji I instancji wyjaśniając, że uprawia on dużą ilość różnorodnych warzyw o różnym okresie wegetacji. Poszczególne wnioski pochodziły z różnych dat i odnosiły się do różnych upraw. Łączny obszar upraw warzyw w okresie od 1 września 2004 roku do 31 sierpnia 2005 roku wyniósł 1,47 ha, obszar uprawy zbóż – 0,49 ha, co spełnia wartość powyżej 2 EJW. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy kwestionowane w odwołaniu rozstrzygnięcie. W treści uzasadnienia organ wyjaśnił, że warunkiem przyznania pomocy finansowej dla gospodarstwa niskotowarowego jest spełnienie przesłanek wskazanych w treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku. Z treści tego przepisu wynika, że producent rolny, w dniu złożenia wniosku, musi prowadzić określoną działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW (ESU) i nie więcej niż 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985 roku ustanawiającego wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z dnia 17 sierpnia 1985 roku ze zm.). Po zapoznaniu się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym organ II instancji ustalił, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego została przez J. M. wyliczona z uwzględnieniem gruntów dzierżawionych od D. M. (działki nr ewid. 68/1 i 69/3). Tymczasem przepis rozporządzenia stanowi tylko o gruntach stanowiących własność producenta rolnego, jego współmałżonka albo będących ich współwłasnością. Z treści dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że J. M. prowadził działalność rolniczą na gruntach stanowiących jego własność – działka nr 240/1 oraz terenach dzierżawionych – działka nr 68/1 i 69/3. Na terenie działki nr 240/1 znajduje się polowa uprawa warzyw o łącznej powierzchni 1,08 ha. Na działce nr 68/1 – w części o powierzchni 0,29 ha – warzywa w uprawie polowej i na obszarze 0,19 ha – pszenżyto. Natomiast na działce nr 69/3 na części o powierzchni 0,10 ha J. M. uprawiał warzywa w uprawie polowej, a na terenie 0,30 ha pszenżyto. W tej sytuacji organ ocenił, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wskazana we wniosku powinna być pomniejszona o standardową nadwyżkę bezpośrednią uzyskaną z upraw na gruntach nie stanowiących przedmiotu własności wnioskodawcy, tj. z działek 68/1 i 69/3. W związku z tym wielkość ekonomiczna gospodarstwa wynosiło 1,59 ESU, zatem J. M. nie spełnia wymogu określonego w treści § 1 pkt 3 lit. "b" rozporządzenia, a odnoszącego się do wielkości ekonomicznej gospodarstwa. Nadto organ wyjaśnił, że nie ma możliwości zaliczenia do wielkości gospodarstwa gruntów dzierżawionych przez wnioskodawcę, gdyż przepis rozporządzenia wyraźnie stanowi o gospodarstwie rolnym stanowiącym odrębną własność producenta rolnego albo jego małżonka bądź przedmiot ich współwłasności. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego J. M. wyjaśnił, że organ I odmówił przyznania płatności z uwagi na ujawnione sprzeczności w poszczególnych wnioskach, gdy tymczasem organ II instancji skupił się tylko na interpretacji stosunków własnościowych. W motywach skargi J. M. wyraził pogląd, że do ogólnej powierzchni gospodarstwa rolnego powinny być zaliczone także grunty dzierżawione przez niego, a stanowiące własność jego syna. W treści instrukcji, którą skarżący otrzymał z organu wskazano, że do ogólnej powierzchni gospodarstwa rolnego należy zaliczyć grunty stanowiące własność rolnika, jak i grunty dzierżawione przez niego. W odniesieniu do zarzuconej przez organ I instancji kolizji upraw skarżący podtrzymał stanowisko zaprezentowane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. W ocenie składu orzekającego, organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia czy do ogólnej powierzchni gospodarstwa rolnego, dla potrzeb określenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa rolnego na gruncie dopłat do gospodarstw niskotowarowych, należy zaliczyć tylko grunty stanowiące własność producenta rolnego, jego małżonka lub przedmiot ich współwłasności, czy można także uwzględnić tereny dzierżawione przez danego producenta rolnego. Na gruncie przedmiotowej sprawy ma to o tyle istotne znaczenie, że zaliczenie do ogólnej powierzchni gospodarstwa rolnego terenów dzierżawionych, skutkuje stwierdzeniem, że J. M. spełniałby warunki do przyznania pomocy finansowej dla gospodarstw niskotowarowych. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.). Powołana ustawa określa zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiej Orientacji i Gwarancji Rolnej dotyczące m. in. wspierania gospodarstw niskotowarowych (art. 1 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy). W treści ustawy znajduje się delegacja dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu udzielenia, wstrzymania, zawieszenia, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem (art. 3 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy). Z treści przepisu § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia wynika, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który: 1) jest osobą fizyczną; 2) prowadził, przez okres co najmniej 3 lat przed dniem złożenia wniosku, działalność rolniczą w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcji warzywniczej, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowli i produkcji materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcji zwierzęcej typu przemysłowego, fermowego oraz chowu i hodowli ryb; 3) w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą, o której mowa w pkt 2, w gospodarstwie rolnym: a) stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności, oraz b) będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW (ESU) i nie więcej niż 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985 roku ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z 17.08.1985, ze zm.); 4) zobowiąże się do: a) realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego: – dotyczących prowadzenia działalności rolniczej lub pozarolniczej działalności gospodarczej, – zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, b) nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi J. M. ma wykładnia przepisu zawartego w punkcie 3 lit. "a" rozporządzenia. Przepis ten wymaga aby, w dniu złożenia wniosku, producent rolny prowadził działalność rolniczą w gospodarstwie stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności. Zdaniem składu orzekającego przepis ten jest sformułowany w sposób niewątpliwy, zatem nie nasuwa różnych dywagacji interpretacyjnych. Przepis posługuje się określeniem "własności", bądź "współwłasności". Uwzględniając definicję dzierżawy (art. 693 § 1 Kodeksu Cywilnego) należy stwierdzić, że istota dzierżawy polega na czasowym oddaniu przedmiotu dzierżawy do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nie oznaczony, za zapłatą umówionego czynszu. Ustanowienie dzierżawy nie skutkuje przeniesieniem prawa własności. Zawarcie takiej umowy rodzi po stronie dzierżawcy jedynie uprawnienie do użytkowania i pobierania pożytków z przedmiotu dzierżawy. Nie skutkuje powstaniem prawa charakterystycznego dla właściciela, a mianowicie prawa do trwałego rozporządzania przedmiotem dzierżawy. Pojęcie własności i dzierżawy mają odrębne desygnaty pojęciowe. W stanie faktycznym sprawy gospodarstwo rolne J. M. obejmuje tereny, które stanowią współwłasność skarżącego i jego małżonki oraz obszary, które pierwotnie stanowiły ich współwłasność, jednakże w dacie składania wniosku były dzierżawione od syna. Dzierżawione tereny zostały darowane D. M. mocą aktu notarialnego z dnia 12 listopada 1998 roku, Nr Repert. A [...]. W tej sytuacji, organy prawidłowo przyjęły do wyliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa rolnego tylko grunty stanowiące własność skarżącego. W treści skargi i w toku rozprawy przeprowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi skarżący wskazał, że otrzymał z organu dokument: "Instrukcja sporządzania planu gospodarstwa niskotowarowego". Z treści kserokopii tego dokumentu wynika, że zawiera on informacje i wyjaśnienia niezbędne do prawidłowego przygotowania Planu Rozwoju Gospodarstwa Niskotowarowego, który stanowi załącznik do wniosku o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Z treści instrukcji wynika, że do Planu należy wpisać powierzchnię gruntów własnych i dzierżawionych. Na wskazówkach zawartych w tej instrukcji skarżący oparł swoje przekonanie, że do ogólnej powierzchni gospodarstwa należy zaliczyć oprócz gruntów stanowiących własność lub współwłasność producenta rolnego, także tereny przez niego dzierżawione. Tym niemniej instrukcja ta dotyczy sporządzania Planu Rozwoju Gospodarstwa Niskotowarowego, a nie wniosku. W treści skargi strona zarzuciła Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa to, że pominął powody odmowy przyznania wnioskowanej pomocy, które wynikały z decyzji I instancji. Owszem, w tym miejscu należy przyznać rację stronie skarżącej, że organ pominął ten aspekt, mimo że stanowił on podstawowy zarzut odwołania. Tym niemniej Sąd ocenił, że naruszenie to nie miało charakteru istotnego i nie może stanowić podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.