II SA/Łd 796/08

Dnia 26 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant aplikant radcowski Krzysztof Kmita, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie zobowiązania do wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2007 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do M.M. zamieszkałego przy ul. A w lokalu nr [...] w P., w związku z samowolnym zamontowaniem przez niego drzwi wejściowych do mieszkania, otwieranych na klatkę schodową. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zobowiązał M.M. do wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drzwi wejściowych do lokalu [...] w ten sposób, by skrzydło drzwiowe otwierało się do wewnątrz lokalu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.M. podnosząc, iż drzwi nikomu nie przeszkadzają i nie ograniczają drogi ewakuacyjnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że nie ustalono czy drzwi do lokalu [...] nie ograniczają drogi ewakuacyjnej, jaką jest klatka schodowa ponad normę zawartą w § 242 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W dniu 26 czerwca 2008 r. przeprowadzono oględziny drzwi wejściowych do lokalu [...], podczas których ustalono, że przedmiotowe drzwi maja szerokość 0,80m i przy pełnym ich otwarciu wystają one przed lico ściany 0,53 m i tym samym o 0,53 m przesłaniają światło drogi ewakuacyjnej z położonego obok, lokalu nr [...] na bieg klatki schodowej, której podest ma wymiary 2,43m (szerokość) x 1,85m (licząc od krawędzi ostatniego stopnia do lica ściany). Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane ponownie zobowiązał M.M. do wykonania robót budowlanych, polegających na przebudowie drzwi wejściowych do lokalu [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy A w P., w ten sposób by skrzydło drzwiowe otwierało się do wewnątrz lokalu. W odwołaniu od powyższej decyzji M.M. wskazał, że blok, w którym mieszka wybudowany został w latach 70 XX w. i dlatego wymiana drzwi wejściowych do jego mieszkania była konieczna. Oświadczył, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa (podobnie jak firma montująca drzwi) nie informuje, w jaki sposób powinno się montować drzwi do mieszkań, a ¼ jej mieszkańców ma zamontowane drzwi, otwierające się na zewnątrz. Podniósł, że działania Spółdzielni są spowodowane donosem sąsiadki, mieszkającej na III piętrze, podczas gdy on sam zamieszkuje na piętrze IV i żaden z lokatorów sąsiedniego lokalu nr [...] nie miał do niego pretensji odnośnie montażu drzwi. Decyzją z dnia [...], Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powołał się na ustalenia organu I instancji, dotyczące wymiaru spocznika (2,43 x 1,85 m), na który otwierają się przedmiotowe drzwi, podniósł, że szerokość biegu schodowego wynosi 1,15m, co przy szerokości drzwi wynoszącej 0,80m powoduje, że przy ich pełnym otwarciu wystają one przed lico ściany o 0,52m, tym samym przesłaniają o 0,52m światło drogi ewakuacyjnej z lokalu nr 68 na bieg klatki schodowej. Ponadto przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza zgromadzonych dokumentów odnośnie kwestii bezpieczeństwa osób, korzystających z klatki schodowej wykazała, że sposób i miejsce zamontowania przez inwestora drzwi zewnętrznych do lokalu nr [...] nie zapewnia bezpiecznego użytkowania wspólnej części budynku i może stwarzać ryzyko wypadków podczas otwierania tych drzwi w momencie, gdy na klatce schodowej znajdują się osoby trzecie. W ocenie organu powyższa sytuacja stwarza zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia, a nawet życia osób korzystających z klatki schodowej. Ponadto otwieranie przedmiotowych drzwi koliduje z otwieraniem drzwi w mieszkaniu sąsiednim, gdy czynności te wykonywane są jednocześnie, ponieważ osoba otwierająca drzwi do lokalu nr [...] może zostać uderzona skrzydłem spornych drzwi podczas ich otwierania od wewnątrz. Organ powołał się również na to, iż sposób, w jaki inwestor zamontował drzwi pozostaje w sprzeczności z § 242 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Odnosząc się do podniesionego przez M.M. argumentu, iż inne lokale w budynku, w którym skarżący zamieszkuje posiadają zamontowane drzwi wejściowe do lokali w taki sam sposób, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie może to stanowić okoliczności uchylenia decyzji organu I instancji, a jedynie może być przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych. Powyższą decyzję M.M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podnosząc argumenty tożsame z argumentami odwołania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. skarżący podniósł, iż drzwi faktycznie otwierają się na stronę lokalu [...], to jednak nie przesłaniają światła drzwi tego lokalu, gdyż na ścianie, na którą się otwierają znajduje się zabudowa mieszcząca liczniki, a drzwi lokalu nr [...] nie są w żadnym stopniu przysłonięte przez otwarcie drzwi lokalu skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie, co w konsekwencji mogło doprowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zgodnie zaś z treścią art. 50 ust 1 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni aprobuje pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 980/98 (nie publ.), w którym sąd stwierdził, że przepisy Prawa budowlanego dopuszczają montaż drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania. Ograniczenie takiej możliwości następuje wówczas, gdy takie rozwiązanie stoi w kolizji z wymaganiami bezpieczeństwa ludzi określonymi w przepisach dotyczących zagrożeń przeciwpożarowych, w szczególności, jeżeli sposób umieszczenia i otwierania drzwi zwęża drogę ewakuacyjną. Zgodnie z § 236 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi dalej "drogami ewakuacyjnymi". Wyjścia z pomieszczeń na drogi ewakuacyjne powinny być zamykane drzwiami. Drzwi mieszkania w budynku wielomieszkaniowym prowadzące na klatkę schodową stanowią zatem - w rozumieniu przytoczonych wyżej przepisów - wyjście ewakuacyjne na drogę ewakuacyjną. Łączną szerokość drzwi w świetle, stanowiących wyjścia ewakuacyjne z pomieszczenia, należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać w nim równocześnie, przyjmując co najmniej 0,6 m szerokości na 100 osób, przy czym najmniejsza szerokość drzwi w świetle ościeżnicy powinna wynosić 0,9 m, a w przypadku drzwi służących do ewakuacji do 3 osób - 0,8 m (§ 239 ust. 1 ww. rozporządzenia). Z kolei warunki jakim mają odpowiadać szerokości dróg ewakuacyjnych zawarto w § 242 ust. 1 rozporządzenia. Stanowi on, iż szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. Zasadniczym zaś przepisem normującym sytuację opisaną w decyzji, stanowiącej przedmiot kontroli Sądu, zawiera ust. 4 § 242 rozporządzenia. Jak wynika bowiem z powyższych przepisów, prawnym ograniczeniem w montażu drzwi mieszkania prowadzących na klatkę schodową, której korytarz stanowi jednocześnie drogę ewakuacyjną dla mieszkańców budynku (w tym mieszkańców lokalu, w którym drzwi takie zamontowano) jest zmniejszenie szerokości lub przesłonienie drzwi mieszkania poniżej najmniejszej szerokości drzwi w świetle ościeżnicy podanej w § 239 rozporządzenia lub też zmniejszenie wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej, mierzonej po całkowitym otwarciu drzwi na zewnątrz poniżej wartości podanej w § 242 ust. 1 rozporządzenia. Inaczej mówiąc, nie jest dozwolony montaż drzwi otwierających się na zewnątrz, jeżeli te drzwi po całkowitym otwarciu przesłonią drzwi (tj. wyjście ewakuacyjne) innego pomieszczenia mieszkalnego, zwężając szerokość tego wyjścia poniżej szerokości podanej w § 239 ust. 1 ww. rozporządzenia, lub też, jeżeli po całkowitym otwarciu, zmniejszą szerokość klatki schodowej (poziomej drogi ewakuacyjnej) opisaną w § 242 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Zasadniczym pytaniem na jakie należy odpowiedzieć celem dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji jest zatem, jakie przepisy prawa materialnego znajdą zastosowanie w przypadku naruszenia przez inwestora wskazanych wyżej norm. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy mamy do czynienia z legalnie zakończoną inwestycją, która podlega kontroli organu nadzoru budowlanego już po jej zakończeniu, w sytuacji gdy nie nastąpiło wstrzymanie robót budowlanych w trakcie jej realizacji, zastosowanie winien mieć przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. W sprawie niniejszej pozostaje po za sporem, iż wymiana drzwi w omawianym stanie faktycznym nie podlega nawet zgłoszeniu zamiaru wykonania określonych prac budowlanych. Z protokołu oględzin i ze szkicu znajdującego się w aktach nie wynika jednak w sposób jednoznaczny, aby drzwi mieszkania skarżącego otwierały się na zewnątrz, w sposób mogący naruszać któryś z wymienionych przepisów, szczególnie mając na uwadze oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie, zgodnie z którym drzwi otwierając się przysłaniają ścianę o szerokości około 80 cm, w której to ścianie znajdują się liczniki. Dopiero za tą ścianą znajdują się drzwi lokalu nr [...]. Do powyższej okoliczności organy nie ustosunkowały się. Brak jest również odniesienia się do wpływu sposobu otwierania się drzwi zamontowanych przez skarżącego na pozostałą część korytarza i klatki schodowej, w aspekcie ich zastosowania jako dróg ewakuacyjnych. Powyższe stanowi naruszenie zasad wynikających z przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. W myśl pierwszego z tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza, to iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz wyrok NSA OZ w Lublinie z 7 października 1983 roku, SA/Lu 240/83). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Z kolei, stosownie do treści art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wynika bowiem obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organy administracji uchybiły zasadom postępowania wskazanym wyżej w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wyjaśnić wątpliwości wskazane wyżej i ocenić je w kontekście całokształtu materiału dowodowego sprawy. Dopiero powyższe ustalenia będą mogły prowadzić do ewentualnej subsumcji stanu faktycznego względem normy prawa materialnego, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w tym zakresie w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe przedwczesne jest też i nieuzasadnione zastosowanie przepisów prawa materialnego nakładających określone obowiązki na skarżącego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 ust. 1 lit. a) i c), Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Na podstawie art. 152 ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.