II SA/Łd 796/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu handlowo – usługowego - oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem S. M. w przedmiocie prawidłowości użytkowania pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego w B. przy ul.A [...], z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w wyniku oględzin ustalił, że przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie wydanego przez Urząd Miasta B. pozwolenia na budowę z dnia [...]r. oraz uzyskanego w dniu [...]r. pozwolenie na dobudowę zadaszonego tarasu dla potrzeb lokalu gastronomicznego. Nadto, iż dla budynku prowadzona jest książka obiektu, posiadająca bieżące zapisy o dokonanych przeglądach, potwierdzające dobry stan techniczny obiektu. Natomiast inwestor dysponuje zgłoszeniem z dnia 21 maja 2007r. obejmującym wymianę istniejących słupków zadaszenia tarasu. W 2006 roku inwestor samowolnie wykonał ścianę działową, która pozwoliła wydzielić pomieszczenie dla lombardu. Organ stwierdził, iż wykonana samowolnie ściana działowa nie narusza konstrukcji budynku. W związku z kwestionowaną przez wnioskodawcę prawidłowością odprowadzania wód organ ustalił, iż ulica A nie posiada kanalizacji deszczowej, w projekcie zagospodarowania terenu objętego pozwoleniem na budowę z 1991 roku nie wskazano sposobu odprowadzania wód opadowych z tarasu, w chwili obecnej odprowadzanie tychże odbywa się za pomocą rur spustowych wyprowadzonych w ścianie tarasu na chodnik miejski oraz częściowo na własność S. M. i U. Z.. Organ wyjaśnił, iż co do zasady prawo zabrania oprowadzania wód na teren sąsiednich działek, jednak w tym konkretnym przypadku, gdy właściwy organ wydał pozwolenie na budowę muru wokół tarasu bez odniesienia się do kwestii wód opadowych, wykonane otwory w murku uznać należy za jedyny sposób odprowadzania tych. W zakresie wniosku o sprawdzenie prawidłowości instalacji monitoringu organ ustalił, iż w budynku takiej instalacji nie ma. Natomiast w kwestii dostępu dla osób niepełnosprawnych, iż pomieszczenia sklepowe są dostępne z poziomu tarasu. W zakresie robót budowlanych, mających na celu przystosowanie pomieszczenia magazynowego na sklep, stwierdzono, iż w miejscu istniejącego okna wykonano drzwi wejściowe do sklepu obuwniczego. Wykonanie tych drzwi oraz likwidację okna od strony północnej zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego uznać należy za odstępstwo nieistotne, nie mieści się bowiem w ustawowo zdefiniowanych przesłankach zmian istotnych. Reasumując organ podał, iż wszczęcie postępowania w zakresie użytkowania obiektu należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, gdyż brak jest podstaw faktycznych i prawnych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy budynek jest użytkowany zgodnie z przepisami, w oparciu o wymagane pozwolenie na budowę i zgody właściwych organów. W odwołaniu od powyższej decyzji U. Z. podniosła zarzut rażącego naruszenia prawa i wniosła o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia. Uzasadniając strona podkreśliła, iż organ w ustalonym stanie faktycznym nie przeprowadził analizy przesłanek z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie wyjaśnił należycie kwestii odprowadzania wód opadowych oraz kwestii związanych z instalacją monitoringu wskazując jedynie, iż nie istnieje taka, gdy tymczasem co jakiś czas instalacja ta załącza się. Nadto organ nie ustalił kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138§ 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż stosownie do art. 61 §1 Kpa żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony a nie do organu. We wniosku z dnia 12 lipca 2006r. S. M. wniósł o sprawdzenie stanu technicznego zadaszenia przed wejściem do pawilonu handlowo-usługowego, natomiast pismem z dnia 7 października 2008r. wnioskował o przeprowadzenie postępowania kontrolnego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, dokonania kontroli czy wejście do sklepu spełnia wymagania dostępności osób niepełnosprawnych oraz wniósł o wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia na podstawie jakich pozwoleń wykonano instalacje wewnętrzne wodno-kanalizacyjne, elektryczną, telefoniczna i monitoringu. W celu wyjaśnienia czego właściwie domaga się wnioskodawca organ powinien był wezwać do sprecyzowania. Z tych względów oraz wobec faktu, iż wnioskodawca domaga się merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy niedopuszczalne było umorzenie postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła J. S. Skarżąca podniosła zarzut naruszenie art. 6-8 i art. 12 Kpa i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania. Uzasadniając skargę strona podkreśliła, iż nie ma obowiązku przechowywania wszystkich dokumentów dotyczących spornego obiektu budowlane, w tej sytuacji nie jest zrozumiałe stanowisko organu, który wzywa do ich przedłożenia celem wykazania, iż wszystkie roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z wymaganymi pozwoleniami i obowiązującymi przepisami prawa. Strona przyznała, iż w ramach samowoli budowlanej wykonała ściankę działową, jednakże złożyła opinię techniczną, która potwierdziła, iż wykonana została zgodnie z przepisami. Skarżąca wyraziła obawę iż przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia spowoduje, iż sąsiad będzie występował z kolejnymi wnioskami oraz z kolejnymi ekspertyzami, które przedłużać będą postępowanie i pogłębiać istniejący konflikt. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować mogły uchyleniem zaskarżonych rozstrzygnięć. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Organ odwoławczy uznał bowiem, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zakres, przedmiot postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek S.M. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności po analizie wniosku o wszczęcie postępowania, takie działanie organu odwoławczego, oparte na art. 138 §2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego należy ocenić jako prawidłowe. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 61 §1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przedmiot postępowania z wniosku strony zakreśla właśnie ten wniosek, w którym strona formułuje swoje żądania i oczekiwania względem organu administracji. Istotne jest, iż w razie wątpliwości, co do zakresu wniosku, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji, który w najmniejszym stopniu nie może dowolnie interpretować żądań wnioskodawcy. Zakreślony przez wnioskodawcę zakres postępowania powinien być podany do wiadomości stron w zawiadomieniu, o jakim mowa w art. 61 § 1 i 3 k.p.a., zakreśla granice postępowania, które nie mogą być zmienione bez poinformowania strony (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2007r., sygn.akt II OSK 771/07, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX,. Lex nr 485362; wyrok WSA z dnia 13 listopada 2008r., sygn.akt II SA/Gd 282/08, niepubl., dostępny w Lex nr 484894). Podkreślić należy, iż dopóki sprawa administracyjna, wszczęta na wniosek strony, nie została zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować, uzupełniać swoje żądanie a organ administracji publicznej ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego, po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (wyrok WSA z dnia 13 grudnia 2006r., sygn.akt II SA/Wa 1371/06, niepubl., dostępny w Lex nr 328637). Powracając na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek S. M. z dnia 12 lipca 2006r., w którym wnosił o sprawdzenie stanu technicznego zadaszenia przed wejściem do pawilonu handlowo-usługowego. Jak również o sprawdzenie sposobu użytkowania nieruchomości i prawidłowości realizacji schodów wejściowych do baru, pod względem wymaganej szerokości, wysokości i szerokości stopni, sprawdzenie parametrów drzwi wejściowych do baru oraz pomieszczenia użytkowego, w którym zlokalizowany jest bar. W zawiadomieniu z dnia 22 sierpnia 2008r. organ wskazał, iż postępowanie zostało wszczęte w przedmiocie użytkowania pawilonu handlowo-usługowego w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane. Jednakże, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w toku postępowania wnioskodawca złożył kolejny wniosek, opatrzony datą 7 października 2008r., w którym wniósł o przeprowadzenie postępowania kontrolnego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu oraz w przedmiocie ustalenia na podstawie jakich pozwoleń inwestor wykonał w tym obiekcie instalacje wewnętrzne: wodno-kanalizacyjną, elektryczną, telefoniczna i monitoringu. W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której w ramach jednego postępowania administracyjnego, wszczętego w zakresie wyznaczonym wnioskiem z dnia 12 lipca 2006r., przed jego zakończeniem decyzją ostateczną, wnioskodawca złożył kolejny wniosek, w którym sformułował kolejne żądania. Organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził żadnej weryfikacji w tym zakresie, natomiast strona ma niewątpliwie prawo do modyfikacji swoich wniosków, to ona pozostaje dysponentem w tej kwestii. W przypadku zatem, gdy do organu wpływa kolejne pismo, które w sposób odmienny zakreśla ramy postępowania, zakres żądania wnioskodawcy, organ obowiązany jest do dążenia do sprecyzowania i ustalenia rzeczywistej woli strony. Nie jest dopuszczalne dowolne interpretowanie zakresu żądania przez organ, jak również pomijanie nowych wniosków złożonych w ramach tego samego postępowania. Z tych wszystkich względów, w świetle tak ustalonego stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa, należy w pełni podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż powiatowy inspektor nadzoru budowlanego powinien był wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania żądania wniosku. Należy mieć bowiem na uwadze, iż właśnie w zależności od zakresu żądania organ prowadzić będzie jedno postępowanie, kontynuować już wszczęte w wyniku pierwotnego wniosku lub też obowiązany będzie wszcząć kolejne, nowe postępowanie czyniąc zadość żądaniu wnioskodawcy. W niniejszej sprawie organ I instancji nie pokusił się o analizę drugiego wniosku strony, tym samym dowolnie przyjął, że nie ma on znaczenia dla przedmiotu postępowania, takie działanie organu nie zasługuje na aprobatę. Zauważyć również należy, iż organ I instancji nie wykazał, iż postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, co miałoby uzasadniać jego umorzenie w oparciu o art. 105 §1 Kpa. W szczególności wobec ustalenia, iż wnioskodawca oczekuje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a takim niewątpliwie nie jest decyzja o umorzeniu postępowania, która nie rozstrzyga żądania strony. Na marginesie wyjaśnić należy, iż Sąd orzeka o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jedynie gdy akt taki nadaje się do wykonania. Oznacza to, iż decyzja taka musi ze swej istotny nakładać na stronę określony obowiązek danego zachowania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest bowiem każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego, polegające na działaniu, zaniechaniu pewnego działania, znoszeniu zachowania innych podmiotów. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy podlega wykonaniu. Zaskarżona decyzja niewątpliwie nie może zostać zakwalifikowana do aktów prawnych noszących cechę wykonalności, w konsekwencji nie jest dopuszczalne orzeczenie o jej wstrzymaniu. Odpowiadając na zarzut skarżącej, iż zaskarżone rozstrzygnięcie przedłuży postępowanie administracyjne o kolejne miesiące wyjaśnić należy, iż nie jest dopuszczalne prowadzenie tegoż postępowania w obecnej formie. I nawet gdyby organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji a sprawa poddana zostałaby kontroli sądu administracyjnego, to sąd ten właśnie z uwagi na omówione powyżej uchybienia zobligowany byłby do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego rozstrzygnięcia. Postępowanie to zatem i tak powróciłoby przed organy administracji. Reasumując, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, stosownie do którego organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części. Organ odwoławczy nie ma ku temu kompetencji, bowiem stosownie do regulacji art. 136 Kpa może przeprowadzić wyłącznie uzupełniające postępowanie dowodowe, które dla potrzeb niniejszej sprawy nie jest wystarczające i nie przyczyni się do załatwienia sprawy. Z tych wszystkich względów Sąd, podzielając w pełni argumentację organu odwoławczego i nie stwierdziwszy podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, mając na względzie regulację art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. ar