II SA/Łd 798/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa i zobowiązanie do nasadzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz J. S. kwotę 200 (dwieście złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego. LS Decyzją z dnia [...] Burmistrz K. zezwolił J.S. na usunięcie 1 szt. drzewa z gatunku klon o obwodzie pnia 1,13 m, rosnącego na terenie działki położonej w K. przy ul. A, ustalając przy tym, że za usunięcie drzewa nie zostanie pobrana opłata. Organ zobowiązał jednocześnie J.S. do nasadzenia 2 szt. drzew z gatunku lipa lub dąb na terenie przedmiotowej działki. Burmistrz K. odmówił wnioskodawcy zezwolenia na usunięcie 2 szt. drzew z gatunku klon, o obwodach odpowiednio 1,56 m i 1,73 m, rosnących na ww. nieruchomości. Organ uznał, że drzewa te są żywe i nie zagrażają bezpieczeństwu, wobec czego brak jest przesłanek do wydania decyzji na ich usunięcie. W odwołaniu J.S. zakwestionował decyzję organu I instancji w zakresie konieczności nasadzenia 2 drzew oraz odmowy zezwolenia na wycięcie pozostałych drzew objętych wnioskiem. Wskazał, że przyczyną, dla której zwrócił się motywami zwrócenia się z żądaniem wyrażenia zgody na wycinkę drzew była chęć doprowadzenia do porządku jego działki budowlanej, a zarazem zmierzał do usunięcia zagrożenia dla jego domu oraz przechodzących ulicą ludzi. Jedno z drzew, oznaczone na szkicu numerem 3, rosnące przy fundamencie dawnej obory, o wysokości ok. 18 m i o szerokiej koronie, jest nachylone w kierunku muru i stojącego za nim domu mieszkalnego (w odległości ok. 10 m). Drzewo to przejawiało oznaki choroby, miało spękaną i miejscami odpadającą korę, w tych miejscach widoczny był drobny brązowy pył i korytarze szkodników; drzewo miało opóźniony okres wegetacji. Odwołujący się uznał, że drzewo o tak osłabionym i asymetrycznym systemie korzeniowym może stanowić bezpośrednie zagrożenie dla domu i osób przebywających na posesji. Z kolei drzewo oznaczone numerem 2, rosnące w odległości 40 – 50 cm od drzewa nr 1, na wycięcie którego została wyrażona zgoda, jest znacznie przekrzywione w początkowym odcinku pnia, na przestrzeni 70-170 cm od ziemi jest zagięte w dwóch płaszczyznach: do 25 stopni w kierunku bramy, a następnie w miarę zbliżania się do korony jest pochylone ok. 15 - 20 stopni w kierunku ulicy, tak, że konary centralne przechodzą za płot (razem z koroną drzewa nr 1) i sięgają ok. 6 – 7 m pasa ulicznego (przekraczając jego oś). Wśród konarów tych drzew przebiega linia telefoniczna, a także inne przewody. Zagięty pień drzewa nr 2 ogranicza i utrudnia wjazd pojazdom na posesję. Strona wskazała również na trudności, które wystąpią przy wycince korony i konaru oraz wyrwaniu korzenia drzewa nr 1 (korony i korzenie drzew przeplatają się), stwarzając zagrożenie dla wykonujących to ludzi i sprzętu. Utrzymując w dniu [...] w mocy decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że w myśl art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia. Wydanie zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów (ust. 3). Stosownie zaś do art. 86 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy nie pobiera się opłat za usuniecie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych. Organ odwoławczy stwierdził dalej, że decyzja dotycząca zezwolenia na wycięcie drzew ma charakter uznaniowy, a najważniejsze przy wydawaniu rozstrzygnięcia jest wyważenie interesów wnioskodawcy oraz interesu publicznego. Wniosek strony o wycięcie trzech drzew uzasadniony został obawą, że mogą one stanowić poważne zagrożenie dla ludzi i mienia, z uwagi na wielkość oraz miejsce i sposób rośnięcia. Jedno drzewo o wysokości 18 m rośnie w odległości 4 m od muru granicznego, za którym w odległości 5-6 m znajduje się budynek mieszkalny i nachylone jest o ok. 10 stopni w kierunku ww. domu. Dwa inne drzewa, o wysokości ok. 16 m, rosną ok. 1,5 m od pasa ulicy i 7 m od płotu sąsiada, w odległości ok. 40 -50 cm od siebie. Na wysokości ok. 70 cm są silnie zagięte w kierunku jezdni, korony drzew zwieszają się nad pasem jezdni i nad przewodami telekomunikacyjnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji przeprowadził oględziny na posesji wnioskodawcy, podczas których ustalono, że drzewo o obwodzie 1,13 m jest pochylone w kierunku ulicy i budynku mieszkalnego, czym zagrażało bezpieczeństwu. Drzewo o obwodzie 1,73 m nie zagrażało, zdaniem dokonujących oględzin, bezpieczeństwu. Z kolei drzewo o obwodzie 1,56 m zaczęło wypuszczać liście, chociaż w terminie późniejszym niż pozostałe drzewa. Pień tego drzewa lekko łuszczył się. Komisja uznała, że nie ma podstaw do jego usunięcia, zaleciła jednak obserwację drzewa w czasie całego okresu wegetacyjnego. Organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień w prowadzonym postępowaniu, jako że Burmistrz K. nie przekroczył granic swobodnego uznania przy wydawaniu decyzji. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J.S., wnosząc o jej chylenie w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody oraz naruszenie prawa procesowego, poprzez niezastosowanie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że organ odwoławczy nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebrał w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, a także nie rozpatrzył całego materiału zgromadzonego w sprawie. Podniósł, że art. 75 § 1 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Tymczasem organ odwoławczy poprzestał na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji, nie dokonując żadnych własnych ustaleń. Nie przedsięwziął żadnych środków pozwalających na weryfikację pierwotnie ustalonego stanu faktycznego. W szczególności organ nie skorzystał z możliwości dokonania oględzin przedmiotowej działki i drzew, o których wycięcie skarżący wnioskował. W ocenie skarżącego uzasadnienie decyzji Kolegium nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nadto w decyzji nie wyważono właściwie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W zaskarżonej decyzji organ nie wziął pod uwagę ani zagrożeń, jakie niesie ze sobą dalsze utrzymywanie przedmiotowych drzew, tak dla osoby skarżącego, jego rodziny czy mienia, jak i ogólnie dla przechodniów, narażonych na niebezpieczeństwa związane ze spadaniem gałęzi i ewentualnymi awariami linii telekomunikacyjnej. Nie wzięto także pod uwagę planów skarżącego dotyczących zagospodarowania działki, których nie da się zrealizować przy pozostawieniu zadrzewienia w dotychczasowym stanie. Skarżący stwierdził ponadto, że w decyzji nie odniesiono się również do utrudnienia, graniczącego z niemożliwością, w dokonaniu usunięcia drzewa nr 1 (wg szkicu dołączonego do decyzji Burmistrza K. z dnia [...]), wobec bliskości pni drzew nr 1 i 2, oraz splątania koron i systemów korzeniowych, bez uszkodzenia drzewa nr 2, na usunięcie którego nie udzielono mu zezwolenia. Skarżący wskazał, że na rozważenie zasługuje również celowość nałożenia na niego obowiązku dokonania dalszych nasadzeń w miejsce wyciętego drzewa. Stwierdził, że nie ma przeszkód, aby wskazać inne miejsce dla nasadzeń, niż jego działka. Żadne przepisy bowiem możliwości takiej nie wyłączają. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Tego rodzaju naruszenia prawa wystąpiły przy wydawaniu decyzji organów obydwu instancji. Przedmiotem niniejszego postępowania i rozważań Sądu jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], zezwalającej skarżącemu na usunięcie jednego drzewa z gatunku klon i zobowiązującej go jednocześnie do nasadzenia na tej działce dwóch drzew z gatunku lipa lub dąb. Tą samą decyzją odmówiono skarżącemu wydania zezwolenia na usunięcie dwóch innych drzew z gatunku klon. Postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92 poz. 880 ze zm.). Zgodnie z art. 83 ust. 1 zd. 1 ww. ustawy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Z kolei w myśl ust. 3 art. 83 wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Skarżący zakwestionował zaskarżoną decyzję w zakresie odmowy wycięcia dwóch drzew oraz konieczności nasadzenia w miejsce drzewa, na którego wycięcie uzyskał zezwolenie - dwóch kolejnych drzew. Należy podkreślić, że zgoda na wycięcie drzew, jak również zobowiązanie do nasadzenia kolejnych drzew w miejsce wyciętych, ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem organu administracji do kształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych, co oznacza, że decyzje uznaniowe nie mogą być decyzjami dowolnymi. Organ administracji, by uniknąć zarzutu dowolności, winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Organ nie jest zatem zwolniony od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a. Organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów nie może nosić cech dowolności. Jednakże zarzut taki postawić można zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji organu I instancji. Organy administracji, orzekające w przedmiotowej sprawie, zezwoliły na wycięcie drzewa o obwodzie 113 cm, oznaczonego na załączonym planie numerem 1, uznając, że jest na tyle mocno nachylone w kierunku ulicy, że stwarza zagrożenie. Tymczasem z zebranego w sprawie materiału dowodowego (w tym z dokumentacji fotograficznej) wynika, że drzewo o obwodzie 173 cm (oznaczone na rysunku numerem 2), jest nachylone w kierunku ulicy w podobnym stopniu co drzewo nr 1, jednakże organy uznały, że drzewo to nie stwarza niebezpieczeństwa. Dokonując takiej konstatacji nie wyjaśniły w żaden sposób, dlaczego jedno z drzew powoduje zagrożenie, a drugie, rosnące tuż obok i nachylone w tym samym kierunku i w podobnym stopniu – niebezpieczeństwa już nie rodzi. Na uwagę zasługuje również fakt, że decyzja organu I instancji różni się od protokołu oględzin działki skarżącego. Cechy drzewa o obwodzie 173 cm zostały bowiem przypisane drzewu o obwodzie 156 cm. Organ odwoławczy do tej kwestii tej nie odniósł się. Kolejną sprawą niewyjaśnioną przez organ odwoławczy jest podnoszona przez skarżącego trudność w wykonaniu decyzji. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący sformułował zarzut, że technicznie niemożliwe jest wycięcie drzewa nr 1, bez naruszenia odległego o 40-50 cm drzewa nr 2. Konary i korzenie tych drzew są poprzeplatane, a próba wycięcia jednego, bez uszkodzenia drugiego, będzie znacznie utrudniona, o ile nie niemożliwa. W ocenie Sądu orzekającego w składzie niniejszym zarzut ten należało dokładnie rozważyć, o ile bowiem byłby zasadny - mogłoby dojść do sytuacji, w której decyzja zezwalająca na wycięcie drzewa byłaby niewykonalna. Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że prace przy wycince drzewa powinny być wykonywane z zachowaniem zasad bezpieczeństwa i w sposób najmniej szkodzący innym drzewom. W żaden sposób nie można uznać takiego stwierdzenia za odniesienie się do zarzutu strony, do czego organy są zobligowane. Z akt sprawy nie wynika również, by wnioskodawca zawiadomiony został o oględzinach nieruchomości. Stosownie do art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem. W myśl zaś § 2 strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Wprawdzie w oględzinach uczestniczyła żona wnioskodawcy, ale to J.S. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew, a przede wszystkim opis drzew zawarty w protokole z różni się zdecydowanie od opisu przedstawionego przez niego w odwołaniu. Dotyczy to w szczególności stanu zdrowia drzewa nr 3 o obwodzie 156 cm, jak również splątania systemu korzeniowego i konarów drzewa nr 2 z drzewem nr 1. Uznać więc należy, że uchybienie polegające na zaniechaniu zawiadomienia skarżącego o terminie oględzin miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucał nadto, że zobowiązanie go do posadzenia w miejsce wyciętego drzewa dwóch innych drzew wypacza sens jego wniosku o zezwolenie na wycinkę, bowiem na jego działce jest już bardzo dużo drzew i krzewów, a on chce doprowadzić do prawidłowego jej zagospodarowania. Organ wprawdzie, podnosząc że czyni to w granicach uznania administracyjnego, wyjaśnił skarżącemu, dlaczego nasadzeń tych dokonać miał na własnej nieruchomości, nie przedstawił jednak żadnego argumentu, dlaczego zezwolenie na wycięcie drzewa uzależniono od konieczności nasadzenia innych. Wprawdzie art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody daje organowi taką możliwość, nie oznacza to jednak, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa obliguje organ do zobowiązania do nasadzeń kolejnych. Jeśli zaś organ uzna, że taka konieczność zachodzi, winien swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie uzasadnić. Jednym z postulatów wynikających z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - jest obowiązek oparcia rozstrzygnięcia sprawy o wyjaśniony stan faktyczny sprawy, co oznacza, że wszelkie okoliczności faktyczne sprawy mające znaczenie dla jej rozstrzygnięcia muszą być udowodnione. Organy mają obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Uznać zatem należy, iż postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie wykazuje istotne braki. Obowiązkiem organów administracji jest podjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu niezbędnym do załatwienia sprawy oraz rozpatrzenie tego materiału w sposób wyczerpujący. Ocena dowodów winna być dokonana zgodnie z art. 80 k.p.a. Każdy z nich winien być oceniony zarówno z osobna, jak i w powiązaniu z innymi dowodami, zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie uczynił zadość obowiązkowi ustalenia stanu faktycznego sprawy. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia wszystkich okoliczności związanych ze wskazanymi powyżej wątpliwościami stanowił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 20 maja 2008 r., miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Oceniając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., jak i decyzję organu I instancji, we wskazanym wyżej zakresie stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcia te wymogów tych nie spełniają. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięć, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowych, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzje organu są prawidłowe w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy są prawidłowe w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 28 grudnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 728/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 126, z dnia 10 czerwca 1994 r., sygn. akt II SA 237/94, ONSA 1995, nr 3, poz. 111). Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji umożliwią wypowiedzenie się w sprawie wnioskodawcy, ocenią, z uwzględnieniem wskazanych przez Sąd zasad postępowania, podnoszone przez skarżącego argumenty, dotyczące w szczególności trudności w usunięciu drzewa nr 1 bez możliwości wycięcia drzewa nr 2, jak również zasadność żądania wycięcia drzewa nr 2. Ponadto zbadają raz jeszcze stan zdrowia drzewa nr 3. Wydając zaś decyzję w przedmiocie wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew, ocenią konieczność zastosowania art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, a dokonana ocena powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, przy zachowaniu zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. LF