II SA/Łd 799/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant asystent sędziego Tomasz Furmanek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi K. S.- T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz K. S.-T. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 144 – 146 ustawy z dnia 21. sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. S. – T. od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]., znak: [...] w przedmiocie obciążenia opłatą adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w Z. przy ulicy A, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Z. ustalił wobec K. S. – T., właścicielki nieruchomości oznaczonej nr działki [...], o powierzchni 1110 m2, położonej w Z. przy ulicy A, jednorazową opłatę adiacencką w łącznej wysokości 635 złotych, w związku ze wzrostem wartości wyżej opisanej nieruchomości spowodowanym wybudowaniem drogi przy ulicy A w Z.. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. S. – T. zarzucając organowi pierwszej instancji: 1) naruszenie przepisu art. 143 ust. 1, w związku z art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że nieruchomość nie jest wykorzystywana na cele rolne, podczas gdy z ewidencji gruntów wynika jej rolny charakter, 2) naruszenie przepisu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, iż pojęcia "przebudowa" i "modernizacja" drogi, jakim posługiwał się organ pierwszej instancji nie są tożsame z pojęciem "budowa" drogi, 3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 79 k.p.a., w związku z art. 10 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie stron postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, wskutek czego stronę pozbawiono możliwości czynnego udziału w przeprowadzeniu tegoż dowodu, - art. 81 k.p.a. przez ograniczenie przez organ pełnej możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do materiału dowodowego, - art. 67 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia przez organ protokółu z oględzin nieruchomości, - art. 103 par. 3 k.p.a., w związku z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie spełnia zasad wyczerpującego informowania strony o motywach, którymi kierował się organ, - art. 35 par. 3 k.p.a. poprzez niezachowanie terminu do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy rozpoznając wniesione odwołane wskazał, iż K. S. – T. jest właścicielką nieruchomości zabudowanej o powierzchni 0,1110 ha, położonej w Z. przy ulicy A, oznaczonej nr działki [...]. Ulica A w Z. przed 2004 r. była ulicą o nawierzchni gruntowej. Dalej organ podniósł, iż Starosta [...] decyzją z dnia [...]Nr [...][...]) zatwierdził projekt budowlany udzielając pozwolenia na rozbudowę ulicy A wraz z budową kanalizacji deszczowej. W dniu 1. września 2004 r. Gmina Miasta Z. zakończyła realizację inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy A, nazwanej "przebudową". Organ wskazał, iż po zrealizowaniu inwestycji szerokość pasa drogowego wzrosła z 9,5 metra do 12 metrów. W ramach inwestycji, wybudowano jezdnię asfaltową o szerokości 6 metrów, zamiast drogi o nawierzchni gruntowej, ścieżki rowerowe, chodniki, wjazdy gospodarcze, zjazdy inwalidzkie na przejściach dla pieszych, docelowe oznakowanie pionowe i poziome drogi, trawniki między chodnikami, a granicami posesji oraz kanały deszczowe. Przekazanie drogi do użytku nastąpiło na podstawie protokołu końcowego Nr [...], z dnia [...] r. Inwestycja została zrealizowana z udziałem środków Gminy Miasta Z. . Powyższa inwestycja objęła nieruchomość przy ulicy A, stanowiącą własność K. S. – T.. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż dla tego terenu na którym znajduje się nieruchomość odwołującej się nie ma aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rejestrze ewidencji gruntów działka nr [...] jest oznaczona symbolem B-R (grunty rolne zabudowane), R (rola) i Ł (łąki). Ponadto organ ustalił, iż dla nieruchomości K. S. – T. została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...], z dnia 30. grudnia 2004 r.. Organ wskazał następnie, iż wartość działki strony odwołującej się wzrosła po rozbudowie drogi, z uwagi na zwiększony popyt co do zakupu nieruchomości przy ulicy W. Wobec wzrostu wartości nieruchomości Miasto Z. w dniu 25. stycznia 2007 r. wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości opłat adiacenckich. Wysokość tych opłat została ustalona w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego [...] z dnia 5. marca 2007 r. wykonaną dla 26 – ciu nieruchomości położonych przy ulicy A. Zlecenie na wykonanie operatu biegły otrzymał w wyniku przetargu ogłoszonego przed wszczęciem postępowania w przedmiocie ustalenia opłat adiacenckich. Organ podniósł, iż w dniu 19. marca 2007 r., pismem znak: [...], Prezydent Miasta Z. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją. Strona zapoznała się z materiałem dowodowym przedstawionym przez organ pierwszej instancji. Następnie organ wskazał, iż według operatu rzeczoznawcy wartość działki nr [...] wzrosła na skutek rozbudowy drogi o kwotę 1270,00 złotych, z czego 50% stanowi wysokość opłaty adiacenckiej w kwocie 635,00 złotych. Stawka procentowa opłaty wynika z przepisu par. 1 uchwały Rady Miasta Z. z dnia 28. maja 1998 r. w sprawie opłat adiacenckich Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, iż zgromadzony materiał dowody nie daje podstaw do uwzględnienia zarzutów strony. W szczególności nietrafny jest zarzut, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Zgodnie z treścią art. 143 ust. 1 ustawy z dnia 21. sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przepisy rozdziału 7 – ego dotyczącego udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przepis art. 92 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Organ wskazał nadto, iż z definicji zawartej w przepisie art. 92 ust. 2 powyższej ustawy wynika, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jakie grunty należy wykazać w rejestrze jako użytki rolne określa przepis par. 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29. marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 38, poz. 454) wskazując, iż użytki rolne dzielą się na: 1) grunty orne, oznaczone symbolem (R), 2) sady (S), łąki trwałe (Ł), pastwiska trwałe (PS), grunty rolne zabudowane (B, B-R), grunty pod stawami (Wsr), rowy (W). Skoro dla przedmiotowego terenu – działki nr [...] – nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w rejestrze działka ta figuruje jako użytek rolny, za decydującą w sprawie, zgodnie z treścią art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy uznać okoliczność, że dla danego terenu zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie wydanej decyzji administracyjnej. W opinii Kolegium oznacza to, że nieruchomość nie jest wyłączona spod działania przepisów rozdziału 7 – ego ustawy o gospodarce nieruchomościami i właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich z mocy przepisu art. 144 powołanej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 145 tejże ustawy Prezydent Miasta Z. mógł w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką, po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż z materiału dowodowego wynika, że ulica W. została rozbudowana, a nie przebudowana, a pojęcia te wbrew twierdzeniom skarżącej nie są tożsame. Organ powołując się na orzecznictwo sądownictwa administracyjnego podniósł, iż w związku z brakiem definicji budowy drogi w ustawie o gospodarce nieruchomościami należy wyjaśnienia tej kwestii poszukać w innych aktach normatywnych odnoszących się do dróg. Aktem takim jest ustawa z dnia 21. marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Ustawa ta w przepisie art. 4 pkt 17 stanowi, że budowa drogi oznacza wykonanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Pojęcie "budowy drogi" nie obejmuje pojęcia "przebudowy drogi", które jest zdefiniowane odrębnie w przepisie art. 4 pkt 18 omawianej ustawy i oznacza wykonanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, nie wymagających zmiany granic pasa drogowego. Dalej wskazano, iż definicję "pasa drogowego" zawiera przepis art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowiący, że jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W skład tego pojęcia wchodzi pojęcie "drogi", obejmujące budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno – użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, a więc jezdnię, chodniki, pobocza, zjazdy, torowiska tramwajowe (art. 4 pkt 1, 2, 5, 6, 7, 8 ustawy o drogach publicznych). Organ odwoławczy wskazał następnie, iż ze sporządzonej w 1988 roku metryki ulicy W. wynika, że średnia szerokość pasa drogowego wynosiła 9,5 m, w tym szerokość jezdni 4,6 m. Gmina Miastą Z. zrealizowała inwestycję nazwaną "przebudową ulicy", skutkiem czego pas drogowy uległ poszerzeniu do 12 m. Ponieważ podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi wymagało zmiany granic pasa drogowego, to w danym stanie faktycznym rozbudowano drogę, a nie ją przebudowano. Organ wskazał nadto, iż nietrafny jest także zarzut co do nierzetelności i sprzeczności z prawem operatu szacunkowego. Podstawowym zadaniem rzeczoznawcy było wyliczenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek rozbudowania drogi, co zostało przeprowadzone prawidłowo. Powołanie się na nieaktualny plan zagospodarowania przestrzennego i przyjęcie związanej z tym funkcji terenu nie miało wpływu na końcowy efekt szacunku. Nie podzielono także stanowiska skarżących, iż organ administracji pierwszej instancji powinien powiadomić stronę o terminie przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy. Przedmiotem dowodu był szacunek nieruchomości, a nie oględziny przedmiotowej działki. Strona miała zaś możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym, z której skorzystała. Ponieważ w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji zawarł niezbędne elementy, to niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 107 par. 3 k.p.a. i art. 35 par 3 k.p.a. W dniu 2. sierpnia 2007 r. K. S. – T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. domagając się jej uchylenia z uwagi na naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wnosząca skargę wskazała, iż w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Z. nie podnosiła, że działka ma charakter rolny. Wobec powyższego zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S., iż oddalając zarzut, którego nie podnosiła oraz opierając na nim uzasadnienie zaskarżonej decyzji naruszyło zasadę legalności. Podniesiono również, iż ustalenia Kolegium dotyczące poszerzenia pasa drogowego nie są zgodne z prawdą. Na dowód powyższego załączono kopie map sytuacyjno wysokościowych z 1990 r. oraz z 1997 r.. Ponadto, skarżąca podniosła, iż podtrzymuje wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd na skutek wniesionej skargi nie przejmuje sprawy do jej merytorycznego załatwienie, a jedynie bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszenia prawa, która rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej ale również decyzji ją poprzedzającej. Postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej jest postępowaniem administracyjnym, rządzącym się regułami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ustawodawca regulując to postępowanie zdecydował się oprzeć je na zasadzie prawdy materialnej. Z zasady tej wynika zaś obowiązek organów administracji podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 par. 1 k.p.a.). Prowadzenie postępowania dowodowego zostało powierzone organowi administracji, który sam decyduje, czy skorzystanie z określonych środków dowodowych jest konieczne do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy (art. 77 par. 2, 3 i 4 k.p.a.). Zakres ustaleń faktycznych w sprawie wyznaczają przepisy prawa materialnego, w hipotezie których zawarty jest abstrakcyjny stan faktyczny, którego konkretyzacja pozwala na zastosowanie konsekwencji zawartych w dyspozycji normy prawa. W myśl art. 146 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. – Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wartość nieruchomości określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej i według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu. Tymczasem, jak wynika z operatu szacunkowego, w rozpoznawanej sprawie wartość poszczególnych nieruchomości zarówno przed budową, jak i po budowie drogi określono według stanu prawnego i stanu fizycznego tych nieruchomości na dzień wizji lokalnej, a więc na dzień 20. lutego 2007 roku. Ocena ta w sposób oczywisty nie odpowiada wymogom ustawowym i nie może być podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej. Ponieważ wycena nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej stanowi niezbędny element stanu faktycznego ustalenie tej wartości w innym momencie aniżeli wskazany w przepisie art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkuje stwierdzeniem, iż materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący, a jego ocena była przedwczesna. Tym samym organy administracji nie wyjaśniły stanu faktycznego w sprawie, naruszając w ten sposób przepisy art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. Nie można także nie zauważyć, iż w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości kwestii dotyczących poszerzenia pasa drogowego. Okoliczność ta jest o tyle istotna, iż to właśnie od ustalenia, czy prace przy podwyższeniu standardu ulicy W. miały charakter budowy, czy też przebudowy drogi uzależnione jest ustalenie opłaty adiacenckiej. Wypada zgodzić się z organem administracji, iż definicji "budowy" i "przebudowy" drogi publicznej należy poszukiwać w ustawie z dnia 21. marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838 ze zm.). W przepisie art. 4 pkt 17 i 18 tejże ustawy przesłanką rozróżniającą "budowę drogi" od "przebudowy drogi" jest poszerzenie pasa drogowego. Swoje ustalenia co do poszerzenia pasa drogowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. oparło wyłącznie na pochodzącej z 1988 roku metryce ulicy W. Z metryki wynika, że szerokość ulicy w liniach rozgraniczających wynosiła 9,5 m. Nie dostrzeżono jednak, iż ustawa o drogach publicznych, tak w 1988 roku, jak i obecnie, rozróżnia pojęcie "ulicy" i "pasa drogowego". Nie można zatem automatycznie zakładać, iż pochodząca z metryki szerokość ulicy odpowiadała pierwotnej szerokości pasa drogowego. Przeciwko takim ustaleniom przemawiają także oświadczenia stron postępowania, które zgodnie twierdzą, iż szerokość pasa drogowego od 1988 roku, kiedy to zajmowano części działek leżących wzdłuż ulicy W. pod poszerzenie drogi, nie zmieniła się. Wprawdzie skarżąca, poza mapą sytuacyjno – wysokościową, na której nie oznaczono linii granicznych pasa drogowego, nie przedstawiła innych dowodów na powyższą okoliczność, ale niewątpliwie wzbudziła wątpliwość co do rzetelności ustaleń dokonanych przez organy w powyższym zakresie. W szczególności niedopuszczalne jest bazowanie w powyższym zakresie przez organy administracji na ustaleniach pochodzących sprzed wielu lat, nie zaś na ustaleniach bezpośrednio poprzedzających prowadzenie prac budowlanych stanowiących podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej. Wszak posługując się tą metodą, którą zaprezentowały w tej kwestii organy łatwo cofnąć się w czasie do takiego okresu, kiedy w ogóle nie było ulicy W. W myśl art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Odwołując się do pojęć zawartych w wyżej przedstawionej ustawie o drogach publicznych wskazać trzeba, iż "droga" oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. "Ulica" to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Ustawa o drogach publicznych zawiera także definicję "chodnika", "jezdni", "zjazdu". Droga może się zatem składać z szeregu elementów. Jeśli określona droga ma się składać z jezdni, chodnika, ścieżki rowerowej, wjazdów gospodarczych, to urządzenia te stanowią części składowe drogi. Ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 17 wyjaśnia także co należy rozumieć pod pojęciem "budowy drogi", stanowiąc, że budowa drogi oznacza wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. W świetle powyższego uznać należy, iż właścicieli nieruchomości można obciążyć opłatami adiacenckimi na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko jeśli droga została wykonana albo odbudowana lub rozbudowana i miało to wpływ na wzrost wartości nieruchomości, Tym samym opłata adiacencką może zostać wymierzona po wybudowaniu drogi – w całości – a nie poszczególnych jej elementów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8. marca 2002 roku w sprawie sygn. akt I SA 2032/00, Lex Nr 82643, z dnia 5. grudnia 2000 roku w sprawie sygn. akt I SA 1648/99, Lex nr 55783, oraz z dnia 7. lutego 2006 roku w sprawie sygn. akt I OSK 408/05, Lex nr 194020). Powyższy stan prawny nie pozostawia wątpliwości, iż przed ustaleniem opłaty adiacenckiej organy administracji powinny ustalić czy całość inwestycji została zrealizowana. Z treści decyzji Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wynika, że inwestycja polegająca na budowie drogi obejmowała swym zakresem między innymi budowę ścieżki rowerowej. Z protokołu odbioru końcowego nie wynika natomiast, by ten element drogi został wybudowany. Prawidłowo zatem podnoszą skarżący, iż organy administracji ustaliły opłatę adiacencką pomimo braku wyjaśnienia, czy droga została zrealizowana w całości. W ocenie sądu brak ustaleń w tym zakresie powoduje, że do normy prawa materialnego skonstruowanej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawiono stan faktyczny, który nie został dostatecznie wyjaśniony. Kontynuując uwagi dotyczące możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej wyłącznie po wybudowaniu, rozbudowaniu lub odbudowaniu wszystkich elementów drogi, sąd obowiązany jest podnieść, iż do instalacji stanowiących całość techniczno – użytkową z drogą bezwzględnie należy zaliczyć, przewidziany w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę kanał deszczowy w ulicy W. z włączeniem do ulicy G.. Nie potrzeba specjalistycznej wiedzy by uznać, iż kanalizacja deszczowa wpływa na walory użytkowe drogi, a tym samym może wpływać na wartość nieruchomości przy niej położonych. Pozostaje zatem całkowicie niezrozumiałe dlaczego nie uwzględniono tej kanalizacji przy szacowaniu nieruchomości położonych przy ul. A. Jeszcze bardziej zagadkowe jest to, że wybudowanie kanalizacji deszczowej zostało wyłączone na życzenie organu administracji pierwszej instancji z dokonanej przez rzeczoznawcę podstawy wyceny nieruchomości. Powyższe jest kolejną okolicznością, która nie pozwala na uczynienie operatu szacunkowego podstawą ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. Przechodząc do oceny zarzutu pozbawienia strony prawa do udziału w każdym stadium postępowania, sąd stwierdza, iż jest on niezasadny. Wydaje się, że skarżący nie dostrzegają różnicy pomiędzy dowodem z opinii biegłego, którą jest wycena nieruchomości przez rzeczoznawcę, a dowodem z oględzin. Wskazane środki dowodowe opisane zostały odpowiednio w przepisach art. 85 i 84 k.p.a. Opinia biegłego ma na celu pomoc organom administracji w ustaleniu okoliczności do wyjaśnienia których konieczna jest wiedza specjalistyczna z określonej dziedziny. Są to więc okoliczności, których ustalenie przy pomocy wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego oraz zasad logicznego rozumowania dostępnych organom administracji jest niemożliwe. Oględziny mają zaś na celu ustalenie stanu faktycznego poprzez naoczne sprawdzenie stanu rzeczy przez organ prowadzący postępowanie. W tym przypadku wiedza specjalistyczna nie jest konieczna. Natura powyższych środków dowodowych powoduje, że w odmienny sposób należy się zapatrywać na udział stron we wspomnianych czynnościach postępowania. Wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego na przedmiotowej nieruchomości nie miała charakteru dowodu w sprawie. Należy ją traktować jako jedną z czynności poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego. Dowodem w sprawie jest wyłącznie operat szacunkowy, przy sporządzaniu którego, o ile biegły nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna. Strona ma natomiast prawo odnieść się do tego dowodu po jego sporządzeniu. Przyjęcie, że strona ma prawo do udziału w sporządzaniu opinii biegłego byłoby sprzeczne z naturą tego środka dowodowego. Z tych względów uznać należało, że udział strony w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu opinii biegłego jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przez rozstrzygnięciem sprawy. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 67 k.p.a. Ustawodawca postanowił w powyższym przepisie, iż sporządzenie protokołu z oględzin i ekspertyz wymagane jest tylko, jeśli te oględziny lub ekspertyzy przeprowadzane są przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej. Oczywiście można sporządzić protokół z każdej czynności postępowania, jednakże decyzję w tym zakresie pozostawia się organowi administracji. Ponieważ opinia biegłego w niniejszej sprawie była sporządzana bez udziału przedstawicieli organu administracji nie było konieczności sporządzania protokołu. Reasumując należy wskazać, iż przepis art. 143 ust. 1, w związku z art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób wyczerpujący reguluje zakres przedmiotowy obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Przepis ten wyraźnie wyłącza spod opłat nieruchomości przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca nie nakazał badania faktycznego sposobu użytkowania gruntu, ale odwołał się do sposobu wykorzystania gruntów rolnych określonego w katastrze nieruchomości, o ile nie ustalono warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż w chwili oddania drogi do użytku w ewidencji gruntów działka skarżącej była zakwalifikowana jako użytki rolne zabudowane, zaś ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości nastąpiło już po oddaniu do użytkowania urządzeń infrastruktury technicznej. W art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej kieruje się, używając czasu teraźniejszego, personalnie do właściciela nieruchomości. Jednocześnie w przepisie art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidziano, że wartość nieruchomości ustala się według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu. Instytucję opłat adiacenckich należy zatem rozumieć jako obciążenie fiskalne oceniane według stanu z okresu, gdy wybudowano urządzenie, a więc gdy powstał obowiązek współuczestniczenia w kosztach budowy, którego konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Wszelkie zmiany podmiotowe lub przedmiotowe dotyczące nieruchomości, które następują po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej, nie mogą wpływać na powstanie lub zmianę treści obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należało, iż przedmiotem oceny organów administracji winien być charakter nieruchomości skarżącej, wskazany w ewidencji gruntów w dniu wybudowania infrastruktury. Późniejsze ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie wpływa na możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Uwzględniając powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 "a" i "c" p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżona decyzję, jak i decyzję ja poprzedzająca. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji winny mieć na uwadze wyjaśnienie wątpliwości dotyczących realizacji całości inwestycji i poszerzenia pasa drogowego, a następnie wszechstronnie ocenić materiał dowodowy. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.. T.F.