II SA/Łd 8/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2006 r. sprawy ze skargi M. i F. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] (znak [...]) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 (dwudziestu pięciu tysięcy) za samowolną dobudowę budynku gospodarczo – garażowego do istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem na nieruchomości w Ł. przy ul. A. 16. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy powołał się na przepis art. 49 ust. 2 oraz art. 59f ust. 1 ustawy prawo budowlane, wywodząc, iż po wykonaniu nałożonych na inwestora obowiązków organ ustala w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną, stosując przepisy dotyczące kar, z tym że stawkę opłaty legalizacyjnej, stanowiącą iloczyn stawki opłat (S), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (K) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (W), podwyższa pięćdziesięciokrotnie. Wskazał, iż budynek gospodarczo – garażowy dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego został zaliczony do III kategorii obiektów budowlanych, dla których współczynnik kategorii (K) wynosi 1,0 a współczynnik wielkości (W) - 1,0. Stawka opłat (S) - 500 zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśnił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w sposób prawidłowy ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej dla przedmiotowego budynku na kwotę 25.000 zł (500złx50) x 1,0 x 1,0 = 25.000zł). Podkreślił, iż podnoszone w zażaleniu argumenty nie znajdują uzasadnienia, ponieważ w przypadku prowadzenia samowolnie robót budowlanych organ prowadzący postępowanie związany jest jedynie trybem postępowania określonym wprost w przepisach. W stosunku do obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co miało miejsce zdaniem tego organu w niniejszej sprawie, wysokość opłaty i sposób jej naliczania zostały uregulowane w art. 49 ust. 2 prawa budowlanego, a zatem organ nadzoru budowlanego pozbawiony jest przy jego stosowaniu elementów ocennych o charakterze ekonomicznym, leżących po stronie osoby zobowiązanej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zauważył, iż nie spełnienie przez inwestora któregokolwiek z ustawowych warunków legalizacji, w tym wniesienia opłaty legalizacyjnej, powoduje, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 3 prawa budowlanego, orzeczenie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie M. i F. D. wnieśli o jego unieważnienie, a nadto, poza opisaniem stanu faktycznego sprawy, wyjaśnili, iż w celu uporządkowania działki przy ul. A. 14/16 w Ł. i "zlikwidowania" zagrożenia przeciwpożarowego postanowili przeprowadzić remont istniejącego budynku gospodarczo – garażowego wraz z jego rozbudową. W tym celu w sierpniu 2004r. uzyskali decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, zakupili materiał budowlany i zlecili sporządzenie projektu budowlanego wraz z mapami geodezyjnymi, a następnie w październiku 2004r. wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, załączając niezbędną dokumentację. Podkreślili, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę z winy organow przedłużało się, a wszelkie działania mające na celu przyśpieszenie tego postępowania, w tym interwencje w siedzibie Urzędu, nie odnosiły skutku. Według skarżących, opieszałość Urzędu i zbliżająca się zima, groźba utraty zakupionych w wyniku wieloletnich wyrzeczeń i oszczędności materiałów budowlanych, w szczególności cementu, marnotrastwa ciężko gromadzonych funduszy na tą inwestycję, skłoniła ich do desperackiego kroku rozpoczęcia prac bez pozwolenia na budowę. Zauważyli, że nie doszłoby do samowoli budowlanej gdyby organy podjęły decyzję o odmowie pozwolenia na budowę, a nikt w Urzędzie nie poinformował ich o grożących wysokich karach w przypadku podjęcia prac bez pozwolenia na budowę. Podkreślili, iż stosownie do postanowienia z dnia [...] nr [...] przedłożyli żądane dokumenty, a organ stwierdził że dokumenty te są prawidłowe. Zdaniem skarżących, zaskarżone postanowienie nie zawiera ustosunkowania się do nieterminowego załatwienia sprawy zagospodarowania terenu, które to "pchnęło" skarżących do rozpoczęcia robót.Podkreślili, iż nie zamierzali "łamać" przepisów, a nadto, że nie zasługują na tak wysoką karę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a żaden z jej zarzutów nie znajduje uzasadnienia. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić je, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), jeśli stwierdzi: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1, skarga, zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega oddaleniu. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżone przez M. i F. D. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] (znak [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 (dwudziestu pięciu tysięcy) za samowolną dobudowę budynku gospodarczo – garażowego do istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem na nieruchomości w Ł. przy ul. A. 16, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zauważyć należało, iż podstawę prawną tegoż postanowienia stanowi przepis art. 49 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawa budowlanego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Stosownie do pierwszego z wymienionych przepisów w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania zaskarżonego postanowienia, właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust.1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie zaś z art. 59f ust. 1, ust. 2 i ust. 3 powołanej ustawy, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (S), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (K) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (W). Wysokość stawki opłaty, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, wynosi 500 zł, zaś wielkość współczynnika kategorii obiektu, współczynnika wielkości obiektu oraz kategorię obiektów określa załącznik do ustawy i wynoszą one 1,0. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ nadzoru budowlanego obowiązany jest ustalić opłatę legalizacyjną, której wysokość oblicza się według następującego wzoru matematycznego: (500 zł x 50) x K x W. W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż roboty budowlane obejmujące dobudowę budynku gospodarczo – garażowego do istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem na nieruchomości w Ł. przy ul. A. 16, mimo podjętych początkowo przez M. i F. D. próby uzyskania pozwolenia na budowę, zostały ostatecznie wykonane samowolnie. Okoliczność tą potwierdzają sami skarżacy w skardze, podając jako motywy swoich działań opieszałość organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, a także zbliżającą się zimę i obawę zmiszczania zakupionych już materiałów budowlanych. W konsekwencji tego, w ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego słusznie podjął działania w celu doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z prawem i postanowieniem nr [...] w dniu [...] wstrzymały prowadzone roboty oraz zobowiązał skarżących do przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, a także oświadczenia o posiadanym prawie do terenu, a po wykonaniu tych obowiązków zaskarżonym postanowieniem ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł. Skarżący, co potwierdza treść wniesionej skargi, kwestionują zasadność ustalenia opłaty legalizacyjnej, uważając iż, wobec opieszałości organu, nie powinni oni być obciążeni tą opłatą. Tego poglądu, Sąd rozpoznający niniejszą skargę, nie podziela, zasady ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej zostały określone bowiem przez ustawodawcę w powołanych wyżej przepisach art. 48 i art. 59f precyzyjne i jednoznacznie, a przepisy te nie pozostawiają organowi administracji publicznej najmniejszej swobody w określeniu tej wysokości, chociażby poprzez możliwość oceny poszczególnych elementów wpływających na tą wysokość czy nawet możliwość, jak tego żądają skarżący, uwzględnienia wskazanych okoliczności oraz faktu wykonania obowiązków nakazanych postanowieniem nr [...] czy nie poinformowanie ich przez organ o konieczności uiszczenia tak wysokiej opłaty. Wręcz przeciwnie, organy są związane zasadami okręconymi w powołanych przepisach. W ocenie Sądu, elementy wpływające na wysokość opłaty są stałe. Ustalając wysokość opłaty, organy dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanego przez skarżących budynku. Skoro bowiem jest to budynek gospodarczo – garażowy, to należy on, zgodnie z załącznikiem do ustawy prawo budowlane, do kategorii III, dla której współczynnik kategorii (K) wynosi 1,0, a współczynnik wielkości obiektu (W) – 1,0. Biorąc to pod uwagę, jak również fakt, iż stawka opłaty wynosi 500 zł i podlega ona pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu w przypadku samowoli budowlanej, wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł została ustalona prawidłowo ([500 zł x 50] x 1,0 x 1,0 = 25.000 zł). Na marginesie dotychczasowych rozważań podkreślić należy, iż w razie nie uiszczenia w terminie opłaty legislacyjnej, organ, stosownie do art. 49 ust. 3 zdanie drugie w związku z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. To zaś oznacza, iż skarżący nie muszą uiścić opłaty, jeśli uważają, iż przekracza ona ich możliwości finansowe, a nie uiszczona opłata nie będzie egzekwowana w drodze zastosowania środków przymusu egzekucyjnego. Skarżący powinni jednak liczyć się z konsekwencjami zaniechania uiszczenia tej opłaty, które to konsekwencje sprowadzają się do nakazu rozbiórki wykonanego budynku. Biorąc pod uwagę poniesione już nakłady na przedmiotową inwestycję należałoby zatem rozważyć co jest korzystniejsze dla skarżących, uiszczenie opłaty i zalegalizowanie budynku, czy też może rozebranie budynku. Ocena tej kwestii należy oczywiście do skarżących. Mając na uwadze fakt, iż postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] (znak [...]) oraz poprzedzające je postanowienie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nie naruszają przepisów prawa materialnego i procesowego, które w istotny sposób wpływają na rozstrzygnięcie sprawy, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.