II SA/Łd 800/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J.N. i R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 29 sierpnia 2024 r. znak SKO.4120.155,156.24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Złoczew z dnia 4 lipca 2024 r., znak RK.6730.9.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu solidarnie na rzecz skarżących J. N. i R. N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu (dalej także: Kolegium, organ II instancji) z dnia 29 sierpnia 2024 roku, znak: SKO.4120.155,156.24, po rozpoznaniu odwołania J. i R. N. od decyzji Burmistrza Miasta Złoczew (dalej także: organ I instancji) z dnia 4 lipca 2024 r., znak: RK.6730.9.2023, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...] - nr [...] położonych w Z. przy ul.[...] - uchylił zaskarżoną decyzję w części: w pkt III ppkt 4 i ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki - od 3 m do 6,2 m; w pkt III ppkt 5 i ustalił geometrię dachu - dach jednospadowy, dwuspadowy, wielospadowy, kąt nachylenia połaci dachowych od 1° do 45°, wysokość kalenicy od 3,6 m do 8,5 m, kierunek kalenicy głównej prostopadły lub równoległy do frontu działki z tolerancją 12°; utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałym zakresie. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 27 stycznia 2023 r. J. S. (dalej także: inwestor) wystąpił do Burmistrza Miasta Złoczew z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...] - nr [...] położonych w Z. przy ul. [...]. Decyzją z dnia 21 lipca 2023 r., znak: RK.6730.9.2023, organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcie zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia - decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 8 września 2023 r., znak: SKO.4120.183,184.23, z uwagi na uchybienia proceduralne. W dniu 4 lipca 2024 r. Burmistrz Miasta Złoczew wydał decyzję nr 45/2024, znak: RK.6730.9.2023 ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianej do realizacji na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...],[...],[...] i [...], położonych w Z. przy ul. [...]. Od powyższej decyzji J. i R. N. (dalej także: skarżący) wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu. Wskutek złożonego odwołania organ II instancji wydał powołaną na wstępie decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na wskazaną decyzję Kolegium wnieśli J. i R. N.. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie: - przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie spełnienia warunku zachowania ładu przestrzennego oraz zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy brak jest jakiejkolwiek działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na przyjęcie spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji w zakresie nowej zabudowy, tj. osiedla domów jednorodzinnych z infrastrukturą oraz drogą wewnętrzną w zastanym ładzie przestrzennym; - przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i błędną analizę urbanistyczną w sprawie, nieuwzględniającą wszystkich wytycznych SKO w Sieradzu z decyzji z dnia 8 września 2023 r. oraz oparcie orzeczenia na wadliwie przeprowadzonej analizie urbanistycznej; - przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, skutkujące błędnym przyjęciem, iż w w/w obszarze występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, a także nieokreślonym i nieuzasadnionym powiększeniem obszaru analizowanego ponad wskaźniki ustawowe, a także wadliwe przyjęcie w przeprowadzonej analizie urbanistycznej, iż obszar pomiędzy ulicami [...] a [...] stanowią urbanistyczną całość, a cechy tej zabudowy warunkują parametry dotyczące cech i funkcji zabudowy terenu inwestycji - podczas gdy obszar pomiędzy w/w ulicami jest mniejszy niż obszar analizowany, a pod uwagę organ winien wziąć cały obszar analizowany, a nie tylko fragment ograniczony dwiema drogami; - przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie przy określaniu funkcji i cech zabudowy zamierzenia inwestycyjnego, będącego przedmiotem sprawy, w szczególności niewzięcie pod uwagę wszystkich budynków i zabudowań występujących w obszarze analizowanym, zastosowanie porównania zabudowy wyłącznie z wybiórczo określonymi budynkami, wadliwie przeprowadzone działania matematyczne (których brak jest w aktach postępowania udostępnionych skarżącym), wadliwe ustalenia w zakresie parametrów budynków stanowiących inwestycję; - przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 8 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, niewyjaśnienie w uzasadnieniu podstaw decyzji, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, w sposób dowolny, a w tym w szczególności: niewzięcie pod uwagę wad analizy urbanistycznej, a także wszystkich okoliczności wynikających z analizy urbanistycznej, potraktowanie jej wybiórczo, w sposób niepełny, w szczególności w zakresie analizy funkcji oraz ładu przestrzennego; wydanie decyzji na podstawie analizy urbanistycznej, której ustalenia są wadliwe i sprzeczne ze stanem faktycznym, brak zważenia niezastosowania się organu pierwszej instancji do wytycznych z decyzji SKO w Sieradzu z dnia 8 września 2023 r., podjęcie orzeczenia skrajnie odmiennego od wcześniejszego - w identycznym stanie faktycznym i naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej oraz odstąpienia od przyjętej praktyki. W związku z powyższym, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Złoczewa z dnia 4 lipca 2024 r.; a ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Do akt sądowych wpłynęło pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sieradzu, w którym organ ten uznaje się za niewłaściwy w sprawie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż zarówno decyzja organu I jak i II instancji została doręczona stronom postępowania. Jedną ze stron tego postępowania organy uznały Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sieradzu, jako organ wykonujący prawa właścicielskie do gruntu sąsiadującego z działką będącą przedmiotem wydanych decyzji. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się skierowane do wiadomości organu I instancji pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sieradzu do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 8 lutego 2023 r., w którym podmiot ten przekazuje, zgodnie z właściwością, zawiadomienie Burmistrza Miasta Złoczew z dnia 3 lutego 2023 r., znak RK.6740.9.2023, o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr ewid. [...], [...], [...],[...], obręb [...], miasto Z., powiat [...]. Podobne pismo wpłynęło do organu I instancji w dniu 11 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż wskazane w tym piśmie procesowym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Sieradzu z dnia 29 sierpnia 2024 roku, znak: SKO.4120.155,156.24, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają wymogom prawa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte w dniu 27 stycznia 2023 r., a więc przed 24 września 2023 r., tj. przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) (dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) w brzmieniu dotychczasowym (dalej: u.p.z.p.). Uwzględniając powyższe, jako podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji należy wskazać przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r. W przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy (inwestora), który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest kategorią prawnomaterialną obejmującą uprawnienia i obowiązki strony oparte na prawie, a więc o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. Istotą interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu jest więc jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać, jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 19 października 2023 r., II SA/Rz 623/23, LEX nr 3636138, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Istotną kwestią jest, że przez interes prawny rozumieć należy interes indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6 listopada 2024 r., II SA/Gd 700/24, LEX nr 3782744, CBOSA). W kontrolowanej sprawie organy ustaliły krąg stron postępowania przez nadanie tego statusu właścicielom działek sąsiadujących z działkami, których dotyczy decyzja o warunkach zabudowy. Jednakże za wykonującego prawa właścicielskie w stosunku do działki na której znajduje się rów melioracyjny (działka nr [...]), sąsiadującej z działkami, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, został uznany organ niższego stopnia, a nie organ wykonujący prawa właścicielskie w stosunku do tej nieruchomości na podstawie ustawy Prawo wodne. Wskutek tego, postępowanie w kontrolowanej sprawie, przed organami obu instancji, toczyło się i zakończyło z udziałem podmiotu, który nie posiadał statusu strony w toczącym się postępowaniu, natomiast w powyższym pominięto podmiot do tego uprawniony. Co więcej okoliczność ta miała miejsce mimo sygnalizacji powyższego błędu organom, w piśmie z dnia 8 lutego 2023 r. oraz w piśmie z dnia 11 lipca 2024 r., przez podmiot uznany błędnie za stronę, to jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sieradzu. Zgodnie bowiem z art. 240 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087), to regionalne zarządy gospodarki wodnej wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz gruntów pokrytych tymi wodami oraz zawierają porozumienia, o których mowa w art. 213 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy w postępowaniu przed organami obu instancji, w tym w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sieradzu uczestniczyło na prawach strony, a zapadłe rozstrzygnięcia były temu podmiotowi doręczane przez organy. Tym samym w postępowaniu prowadzonym w obu instancjach Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sieradzu zostało niezasadnie wyposażone w status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ubocznie Sąd wskazuje, że z analizy powszechnie dostępnych źródeł (strona internetowa: www.geoportal.gov.pl) wynika rozbieżność w numeracji wskazanej wyżej działki na której znajduje rów melioracyjny, którą to rozbieżność organy powinny wyjaśnić w toku ponownie prowadzonego postępowania. Należy podkreślić, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z tego przepisu do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie miało bowiem wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej, zarówno w wąskim, jak i szerokim rozumieniu tego terminu (por. wyrok NSA z 4 października 2022 r., II OSK 1661/21, LEX nr 3503432, CBOSA) W kontrolowanej sprawie doszło więc do wadliwości postępowania na skutek pominięcia jednej ze stron w toku jego prowadzenia. Bez wątpienia zaś, w niniejszej sprawie, wszyscy uprawnieni właściciele działek, użytkownicy wieczyści, czy też zarządcy nieruchomości powinni mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu. Reasumując, nieprawidłowo ustalony krąg stron postępowania polegający na przeprowadzeniu postępowania bez udziału jednej ze stron, natomiast z udziałem podmiotu nieuprawnionego, stanowi naruszenie procedury administracyjnej, co najmniej art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Uzupełniająco należy wskazać, że uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzająca, Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organy, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 p.p.s.a. wiązałyby organy i sąd w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem co do wniosku inwestora i w praktyce czyniłaby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym. Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższe uwagi, przede wszystkim ustalą prawidłowy krąg stron postępowania i wszystkim stronom umożliwią wzięcie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. ds