II SA/Łd 801/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. D. kwotę 500 (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego. LS Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania B. D., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w sprawie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego (blaszanego) na nieruchomości przy ul. A, nr ewid. działki 231, obręb [...] w Ł. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, B. D. w dniu 25 marca 2008 roku złożyła zgłoszenie wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego (blaszanego) na nieruchomości przy ul. A, działka Nr 231, obręb [...] w Ł. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] zobowiązał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o szkice lub rysunki planowanego budynku gospodarczego i opis sposobu wykonania zgłoszonych robót oraz prawidłowe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze wskazaniem dokumentu, z którego wynika własność, w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016 ze zm.), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych. Postanowienie to zostało doręczone stronie, na adres lokalizacji planowanej inwestycji, w trybie art. 44 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z dniem 23 kwietnia 2008 roku. Ponadto postanowienie zostało wysłane na adres zamieszkania inwestora, gdzie strona odebrała je w dniu 26 kwietnia 2008 roku. Termin na uzupełnienie braków upłynął z dniem 5 maja 2008 roku, gdyż dzień 3 maja 2008 roku był dniem wolnym od pracy. Pismem z dnia 5 maja 2008 roku strona poinformowała organ, że wszystkie wymagane dokumenty zostały złożone wraz ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych. W szczególności strona wskazała, że w załączniku Nr 2 opisała zakres prac, a jako załącznik Nr 6 dołączyła do zgłoszenia kserokopię aktu własności. W tak ustalonym stanie faktycznym Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego (blaszanego) na nieruchomości przy ul. A w Ł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że złożone przez stronę dokumenty są niewystarczające, gdyż nie złożyła ona rysunków budynku gospodarczego obrazujących konstrukcję budynku, kierunek spadku dachu, usytuowanie otworów okiennych i drzwiowych, sposób odprowadzenia wód opadowych. Brak tych danych uniemożliwia ocenę zgodności inwestycji z przepisami budowlanymi i nie pozwala wykluczyć naruszenia praw osób trzecich. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w ocenie organu, zostało złożone wadliwie, bowiem nie wskazuje tytułu własności działki. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, wobec nieuzupełnienia wymaganych dokumentów w terminie wymienionym w postanowieniu, organ wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Cytując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2005 roku (sygn. akt: II SA/Po 3132/02) organ wywiódł, że trzydziestodniowy termin do uzupełnienia sprzeciwu zaczął biec po upływie siedmiodniowego terminu na uzupełnienie zgłoszenia. W odwołaniu od powyższej decyzji B. D. wniosła o jej uchylenie wskazując, że dopiero ta decyzja wyjaśnia dokładnie, w jakim zakresie powinna uzupełnić złożone dokumenty. Postanowienie z dnia [...] nie precyzowało tej kwestii. W ocenie odwołującej się, gdyby postanowienie było sformułowane w sposób dokładniejszy i jasny, to uzupełniłaby ona wymagane dokumenty. Nadto, nawet gdy dokumenty, które złożyła były niewystarczające, organ mógł zweryfikować stan prawny w swoich zasobach. W konkluzji strona wyraziła pogląd, iż postanowienie datowane na dzień [...] było bezzasadne, a nadto otrzymała je w dniu 26 kwietnia 2008 roku, zatem po upływie terminu, co skutkuje tym, że termin do zgłoszenia przez organ sprzeciwu bezskutecznie wyekspirował. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W treści uzasadnienia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wywodząc, że zobowiązanie strony do uzupełnienia zgłoszenia w treści postanowienia z dnia [...] było zasadne. Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, gdy zgłoszenie zamiaru budowy lub wykonania robót budowlanych jest kompletne, to organ po upływie terminu 30 – stu dni udziela milczącej zgody na budowę. Gdy dokumentacja jest niekompletna, organ nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek jej uzupełnienia, w przypadku zaniechania, wnosi w drodze decyzji sprzeciw. Po uzupełnieniu dokumentacji, organ musi mieć zagwarantowane 30 dni na zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem. Zdaniem organu, z racji tego, że postanowieniem z dnia [...] strona została zobowiązana do uzupełnienia dokumentacji, termin 30 dni od dnia złożenia zgłoszenia został przerwany i zaczął biec na nowo z dniem 6 maja 2008 roku, czyli po upływie terminu do złożenia dokumentacji, a upłynął z dniem 4 czerwca 2008 roku. Odnosząc się do kwestii podniesionej w odwołaniu dotyczącej zasadności zobowiązania strony do złożenia dodatkowych dokumentów, organ wyjaśnił, że owszem nie było konieczności złożenia szkiców lub rysunku planowanego budynku gospodarczego. Tym niemniej organ podtrzymał pogląd, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było niekompletne, gdyż w punkcie 6 tegoż oświadczenia, strona nie wskazała na dokument, z którego wynika tytuł własności. Nadto, z informacji uzyskanych od organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego wynika, że strona zgłosiła zamiar wykonania budynku gospodarczego po terminie jego wykonania. Reasumując, organ wskazał, że w sprawie naruszony został przepis art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. W skardze na decyzję Wojewody [...] B. D. wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi strona wyjaśniła, że w dniu 25 marca 2008 roku dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego. Postanowienie z dnia [...] otrzymała w dniu 26 kwietnia 2008 roku, czyli w 32 – dniu od momentu zgłoszenia. Na tej podstawie uznała, że nie został zachowany termin 30 dni na zgłoszenie przez organ sprzeciwu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja ta oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Rozważania w sprawie niniejszej rozpocząć należy od wskazania, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przewidują dwa odrębne powody wniesienia sprzeciwu. Pierwszym, zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jest niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem. Drugi rodzaj sprzeciwu, znajdujący oparcie w art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, polega natomiast na zawetowaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej objętego zgłoszeniem zamierzenia budowlanego, którego realizacja nie jest dopuszczalna z powodu jej niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku, gdy zgłoszenie dotyczy wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z pierwszym przypadkiem, jako że inwestorka zobowiązana została postanowieniem z dnia [...], wydanym z powołaniem się na art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, do uzupełnienia wniosku o szkice lub rysunki planowanego budynku gospodarczego oraz opis sposobu wykonania zgłoszonych robót, a nadto o prawidłowe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze wskazaniem dokumentów, z których wynika własność. Wskazany przepis stanowił również podstawę prawną wniesienia sprzeciwu przez organ. Wobec kwestionowania przez skarżącą zasadności nałożonego na nią obowiązku wynikającego ze wskazanego powyżej postanowienia oraz zarzutu upływu 30 – dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu walor okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia miało zatem ustalenie, czy w świetle złożonych do akt dokumentów organ był uprawniony do wydania postanowienia w oparciu o art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, a następnie, czy decyzja zawierająca sprzeciw wydana została z zachowaniem ustawowego terminu. Prawidłowe i nie budzące, w ocenie Sądu, wątpliwości rozważania w przedmiocie doręczenia skarżącej odpisu postanowienia z dnia [...] oraz terminu do wniesienia sprzeciwu przeprowadził Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie organ I instancji wysłał dla skarżącej wezwanie do uzupełnienia wniosku na dwa adresy: adres planowanej inwestycji i adres miejsca zamieszkania. Nie ulega wątpliwości, iż doręczenie na adres inwestycji nie mogło rodzić skutku doręczenia w trybie "awizo", przewidzianego w art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie było to miejsce zamieszkania skarżącej, a ponadto doręczyciel nie wskazał miejsca pozostawienia przesyłki. Skutek ten powstał natomiast w dniu doręczenia skarżącej wskazanego postanowienia na adres domowy w S. w dniu 26 kwietnia 2008 roku. W tym stanie rzeczy 30 – dniowy termin na zgłoszenie sprzeciwu został przerwany i rozpoczął bieg na nowo z dniem 6 maja 2008 roku, (po upływie 7 –dniowego terminu do uzupełnienia braków wniosku), a zatem organ I instancji wydał decyzję zawierająca sprzeciw z zachowaniem ustawowego terminu. Osobne zagadnienie stanowi zasadność wezwania inwestorki do uzupełnienia złożonego wniosku w zakresie wskazanym przez organ. Zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych i termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice, rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Przedmiotowym postanowieniem z dnia [...] organ I instancji po pierwsze zobowiązał skarżącą do złożenia szkiców lub rysunków planowanego budynku gospodarczego oraz opisu sposobu wykonania zgłoszonych robót nie precyzując, czy szkice te mają określać konstrukcję budynku, kierunek spadku dachu, usytuowanie otworów okiennych i drzwiowych, sposób odprowadzenia wód opadowych, dzięki którym można byłoby stwierdzić zgodność inwestycji z przepisami budowlanymi oraz wykluczyć naruszenie praw osób trzecich, na co powołał się organ I instancji dopiero w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]. Trafnie zatem podniosła skarżącą w odwołaniu, iż tak ogólnikowe określenie zobowiązania do uzupełnienia wniosku nie mogło skutkować uznaniem, iż wniosek ten nie został uzupełniony tym bardziej, że do wniosku została załączona mapa z wrysowanym obiektem oraz szczegółowy opis zakresu i sposobu wykonania prac, w którym określono wymiary budynku (długość, szerokość, wysokość), odległość 3 metrów od granicy z działką nr 229, warunkującą brak otworów okiennych w ścianie budynku skierowanej w stronę tej działki oraz uzasadnienie usytuowania obiektu w granicy z działką sąsiada, a także materiał, z którego obiekt zostanie wykonany oraz sposób jego montażu. Należy również podkreślić, iż obowiązkiem organu wynikającym z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązuje zaś organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek i pouczeń. Wywodząc niekorzystne dla skarżącej skutki prawne niewykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] organ ewidentnie naruszył powołane przepisy, jako że szczegółowo nie określił zakresu, w jakim strona winna uzupełnić wniosek. Podniesiony w tym zakresie przez skarżącą zarzut odwołania podzielił zresztą Wojewoda [...], który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż należy zgodzić się ze stanowiskiem inwestora co do braku zasadności sformułowania punktu pierwszego postanowienia. Nie można natomiast, w ocenie Sądu, podzielić poglądu wyrażonego przez organ II instancji co do prawidłowości wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze wskazaniem dokumentu, z którego wynika własność. Co prawda, skarżąca w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nie wskazała dokumentu, z którego prawo to wynika, niemniej jednak złożyła kserokopię aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...], Repertorium [...] Nr [...], mocą którego nabyła przedmiotową nieruchomość od Gminy Miejskiej Ł. Organ dysponował przeto dokumentem, z którego wynikało prawo własności skarżącej do tejże nieruchomości. W tym stanie rzeczy zobowiązanie do wskazania takiego dokumentu należało ocenić jako zbędne. Reasumując, w zaistniałej sytuacji, organ nie był uprawniony do wniesienia sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. Prawa budowlanego. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. uznając, iż dotknięte są one wadliwością skutkującą wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Z uwagi na uwzględnienie skargi, Sąd na podstawie przepisu art. 200 powołanej ustawy orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, zaś w oparciu o art. 152 stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. A.B.