II SA/Łd 804/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych - Ratajczyk, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2009r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak:[...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia budowy przyłącza odprowadzenia wód deszczowych uchyla zaskarżoną decyzję, a nadto decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...], znak: [..] Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta O. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016) oraz art. 104 k.p.a. zgłosił sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia budowy przyłącza odprowadzenia wód deszczowych na działkach nr ewid. 864, 739 i 554 położonych w O. przy ul. A. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 25 marca 2008 r. A.K. zgłosił zamiar budowy przyłącza odprowadzenia wód deszczowych na wskazanej wyżej nieruchomości. Na podstawie analizy przedłożonego projektu odprowadzającego wody deszczowe i mapy sytuacyjno-wysokościowej z geodezyjną inwentaryzacją urządzeń podziemnych Starosta stwierdził, że projekt obejmuje swym zakresem istniejący odcinek przyłącza od studzienki K-1 do kolektora w ul. A.. Według oświadczenia inwestora odwodnienie podwórka zostało wykonane bez wymaganego przepisami ustawy Prawo budowlane pozwolenia lub zgłoszenia. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż nie bez znaczenia jest w tej sprawie pismo A. Sp. z o.o. w Opocznie z dnia 30 stycznia 2008 r., z którego wynika, że podłączenie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji sanitarnej zostało wykonane bez zgody i wiedzy Spółki. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy zasadny jest, w ocenie Starosty, wniosek, że projektowana część odcinka jest technologicznie połączona z istniejącą częścią przyłącza i wobec tego nie można przyjąć dokonanego przez A.K. zgłoszenia, bez wcześniejszego zalegalizowania istniejącego odcinka przyłącza. Od powyższej decyzji odwołały się T.M. i M.Ż. oraz inwestor A.K. T.M. i M.Ż. zarzuciły organowi I instancji naruszenie art. 10 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a., podnosząc, iż jako bezpośrednie sąsiadki posiadają interes prawny w tym postępowaniu i organ I instancji powinien umożliwić im wzięcie w nim czynnego udziału. Zarzuciły Staroście niewyjaśnienie kwestii, czy inwestor posiada zgłoszenie lub pozwolenie na budowę przyłącza sanitarnego, do którego podłączył wody deszczowe i co do którego nakazuje się legalizację. Zdaniem odwołujących organ powinien również ustalić, czy wybudowane przyłącze ma odprowadzać ścieki sanitarne, czy też wody deszczowe, które spływają na ich nieruchomości. A.K. w swoim odwołaniu podniósł natomiast, iż ponad 30 lat temu wykonał odprowadzenie wód opadowych do kanalizacji sanitarnej. W tym czasie nie było bowiem kanału deszczowego. W trakcie wykonywania prac przy przyłączu nie było, w jego ocenie, wymagane pozwolenie na budowę, ani też zgłoszenie. Prowadzenie prac zgłosił tylko Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji w O., z którym ma zawartą umowę na dostawę i odprowadzanie ścieków. Dopiero wówczas, kiedy w drodze została wykonana kanalizacja deszczowa, odwołujący zwrócił się do Urzędu Miasta w O., będącego właścicielem kanalizacji deszczowej, o wyrażenie zgody na odprowadzenie wód opadowych z jego działki, jak również z drogi (działka nr ewid. 554). Pismem z dnia 25 lutego 2008 r. Urząd Miasta w O. wyraził zgodę na podłączenie do kanalizacji deszczowej, ponadto zobowiązał się do wykonania studni rewizyjnej na istniejącej kanalizacji deszczowej wg opracowanego przez niego projektu budowlanego. Zdaniem strony legalizacja istniejącego odcinka przyłącza byłyby zasadna, gdyby w czasie, kiedy było ono wykonywane, przepisy prawa nakładały obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Istniejący odcinek przyłącza będzie bowiem integralną częścią projektu i z tego też powodu zgłoszony w sprawie sprzeciw jest bezzasadny. Po rozpatrzeniu odwołania M.Ż. i T.M. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) umorzył postępowanie odwoławcze. Według organu odwołujące nie posiadają przymiotu stron w niniejszym postępowaniu. Następnie, po rozpatrzeniu odwołania A.K., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 wymienionej wyżej ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia Wojewoda podzielił stanowisko Starosty co do konieczności zgłoszenia sprzeciwu, uznając, iż na skutek realizacji zamierzenia inwestycyjnego mogłoby dojść do legalizacji istniejącego odcinka przyłącza, wybudowanego wbrew obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa. Z załączonej dokumentacji wynika bowiem, że A.K., mimo wezwania ze strony organu, nie przedstawił żadnych dokumentów na okoliczność, że istniejący odcinek przyłącza został wykonany zgodnie z prawem. Zdaniem Wojewody, gdyby doszło do przyjęcia zgłoszenia w zakresie, jaki przewidywał to załączony do niego projekt, to mogłoby dojść do naruszenia przepisów Prawa budowlanego odnoszących się do samowoli budowlanych, których badanie należy wyłącznie do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W skardze na powyższą decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.K. wniósł o jej uchylenie podnosząc, iż w przedłożonym projekcie przyłącza odbioru wód deszczowych nastąpiła legalizacja istniejącego już odcinka przyłącza. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1). Stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135). Sąd, badając w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], orzekającej o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji o zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia budowy przyłącza odprowadzenia wód deszczowych na działkach nr ewid. 864, 739 i 554 położonych w O. przy ul. A., doszedł do przekonania, iż została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, iż odwołania od decyzji organu I instancji zostały złożone przez skarżącego A.K. oraz T.M. i M.Ż., którym Starosta O. doręczył decyzję I instancji z dnia [...] r. Organ odwoławczy, rozpoznając rzeczone odwołania, wydał w różnych terminach dwie odrębne decyzje administracyjne. Mianowicie - decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że T.M. i M.Ż. nie posiadają przymiotu stron w niniejszym postępowania, natomiast drugą decyzją - z dnia [...] r. rozpatrzył odwołanie A.K. i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Tym samym Wojewoda uchybił art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 1 k.p.a., sprawa winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ. W sytuacji zaś, gdy w sprawie występuje kilka stron, to każdej z nich - w świetle regulacji art. 127 § 3 k.p.a. - przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji I instancji. Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie i w rezultacie wydania jednego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Podkreślić przy tym trzeba, że obowiązek organu odwoławczego łącznego rozpoznania wszystkich złożonych w danej sprawie odwołań nie oznacza oczywiście, że ich rozstrzygnięcie musi być tożsame w stosunku do wszystkich odwołujących się. Z stanowiskiem Sądu koresponduje również dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych. Warto tu chociażby zwrócić uwagę na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04 (Lex nr 176134), z dnia 2 października 2003 r. sygn. akt IV SA 3643/2002 (LexPolonica nr 366883), z dnia 19 lutego 1999 r. sygn. akt I SA/Gd 737/97 (LexPolonica nr 345869), czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 331/2005 (LexPolonica nr 1906400). Niezależnie od powyższego godzi się wskazać, iż wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek zainteresowanego podmiotu, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nakłada na organ administracyjny obowiązek zawiadomienia o tym fakcie wszystkich osób będących stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Zawiadomienie stron o wszczęciu konkretnego postępowania wiąże się z koniecznością uprzedniego zbadania przez organ, czy konkretnym podmiotom przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną w świetle przywołanego przepisu jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgromadzona w rozważanej sprawie dokumentacja świadczy o uchyleniu się przez Starostę od zadośćuczynienia obowiązkom wynikającym z art. 61 § 4 k.p.a. Poza tym wyłącznie analiza zwrotnych potwierdzeń odbioru korespondencji pozwala stwierdzić, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego za jego strony, oprócz skarżącego A. K., zostały uznane także T.M. oraz M.Ż. Z treści rzeczonego rozstrzygnięcia wynika bowiem, że otrzymują je A.K. oraz strony postępowania według odrębnego wykazu, którego w nadesłanych Sądowi aktach administracyjnych nie sposób odnaleźć. Okoliczność doręczenia decyzji organu I instancji wspomnianym wyżej podmiotom rodzi domniemanie, że zostały one uznane przez Starostę za strony tego postępowania. W ocenie Sądu, podjęcie dopiero na etapie postępowania odwoławczego rozważań, czy T. M. i M. Ż. są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. podważa niewątpliwie zaufanie do organów Państwa i nie sprzyja pogłębianiu świadomości i kultury prawnej obywateli. Wydaje się bowiem, że tego typu ustalenia winny być dokonane na etapie postępowania przed organem I instancji. Już tylko dodatkowo wskazać wypada, że akta administracyjne sprawy niniejszej są niekompletne, a uchybienia w tej kwestii umknęły organowi orzekającemu. Brak w nich bowiem pisma A. Sp. z o.o. w O. z dnia [...] r., z którego wynika, że podłączenie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji sanitarnej zostało wykonane bez zgody i wiedzy A. Sp. z o.o. w O., a na które powołuje się w swoim rozstrzygnięciu Starosta. Nadto niewyjaśniona pozostaje kwestia pełnomocnika T.M. i M.Ż., o którym odwołujące wspominają w piśmie z dnia 19 czerwca 2008 r. Jeśli natomiast chodzi o zarzuty skargi, to są one - w przekonaniu Sądu - niezasadne. Przede wszystkim skład orzekający nie podziela poglądu skarżącego, iż w przedłożonym organowi projekcie przyłącza odbioru wód deszczowych nastąpiła, niejako automatycznie, legalizacja istniejącego już odcinka przyłącza. Rację miały bowiem organy orzekające, twierdząc, że skoro A.K. nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających legalność istniejącego już odcinka, to zasadnym było zgłoszenie sprzeciwu wobec planowanej przez skarżącego budowy przyłącza odprowadzania wód deszczowych z jednoczasnym wykorzystaniem w części istniejącego odcinka. Bez znaczenia jest również, w świetle przepisów prawa budowlanego, kwestia zgłoszenia w latach siedemdziesiątych w siedzibie zakładu wodociągów modernizacji istniejącego przyłącza do kanalizacji burzowej. Podsumowując, stwierdzone uchybienia procesowe obligowały Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi, tak by w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające nie tylko normom prawa materialnego, ale również normom proceduralnym. Z tych wszystkich powodów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.C.