II SA/Łd 804/16

Dnia 14 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 roku sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę a.tp. Decyzją z dnia [...], nr SKO. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 778 ze zm.) – powoływanej także jako: "u.p.z.p." – utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...], nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem z ul. A, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A169 i ul. B b.nr (działki nr 32/7, 32/8, 32/9, 32/10, 33, 34/1 i część działki nr 34/2 oraz fragmenty działek drogowych nr 1/39 i 1/69). Kolegium wyjaśniło, że decyzją z [...], nr [...], Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku A. E. Z.., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem z ul. A, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 169 i ul. B b. nr (działki nr ewid. 32/7, 32/8, 32/9, 32/10, 33, 34/1 i część działki 34/2 oraz fragmenty działek drogowych nr 1/39 i 1/69, w obrębie [...]). W dniu 5 maja 2016r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynął wniosek Uniwersytetu A o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, który został przez Kolegium z urzędu potraktowany jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...], utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. W wyniku rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...], nr [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...],nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...],[...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Uniwersytet A zarzucił obrazę przepisów postępowania administracyjnego przez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy decyzja obarczona jest wadami, stanowiącymi podstawę do stwierdzenia jej nieważności, co powoduje naruszenie art. 6 k.p.a poprzez arbitralną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji SKO w Ł.. Ponadto zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) , poprzez nienależyte uwzględnienie zasad, warunkujących ustalenie warunków zabudowy, w tym w szczególności poprzez niewystarczające uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa, będącej przesłanką do wydania zaskarżonej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podzieliło stanowisko, że w przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności, o których mowa w treści art. 156 § 1 k.p.a, a w szczególności przesłanka rażącego naruszenia prawa, na którą powołuje się strona. Organ wyjaśnił, że zgodnie z wyrażoną w tym przepisie zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa, powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. I choć z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy rzeczywiście wynika wymóg, aby była to "działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej", to jednak niespełnienie go nie może być wprost przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji, w sytuacji, jeżeli w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań zabudowy nowej. Pojęcia działki sąsiedniej nie można zatem ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie organ dokonał prawidłowej wykładni pojęcia działki sąsiedniej, uznając za taką, każdą działkę znajdującą się w granicach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego. W tym zaś obszarze, jak wskazują wyniki prawidłowej pod względem formalnym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej w przedmiotowej sprawie, istnieje zabudowa o funkcji i cechach pozwalających na ustalenie wymagań dla nowej planowanej zabudowy. Tym samym planowana inwestycja, polegająca na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. A 169 i ul. B b.nr w Ł. spełniała warunek dobrego sąsiedztwa, co z kolei oznacza, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został naruszony, przy tym w sposób rażący o jakim mowa w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył Uniwersytet A, zarzucając obrazę przepisów postępowania administracyjnego przez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a podczas, gdy decyzja jest obarczona wadami stanowiącymi podstawę do stwierdzenia jej nieważności, co powoduje naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez arbitralną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji SKO w Ł.. Ponadto zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nienależyte uwzględnienie zasad, warunkujących ustalenie warunków zabudowy, w tym w szczególności poprzez niewystarczające uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa, będącej przesłanką do wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie strony skarżącej, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...],[...], zawiera kwalifikowane wady prawne, wyartykułowane w art. 156 § 1 k.p.a., które powinny skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W ocenie strony, przy wydawaniu decyzji zarówno organ I jaki i organ II stopnia w sposób nieprawidłowy dokonał wykładni pojęcia "działka sąsiednia", które zawiera art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem warunki zabudowy ustala się w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższą przesłankę określa się jako warunek dobrego sąsiedztwa, który zapobiec ma zabudowie odmiennej w stosunku do tej, znajdującej się na działkach sąsiednich. Z kolei art. 61 ust. 6 u.p.z.p. zawiera delegację, która obejmuje uprawnienia do określania, w jaki sposób ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wydane na tej podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprecyzowuje pojęcia zawarte w przytoczonym przepisie ustawy i wyznacza szerokie pojęcie działki sąsiedniej posługując się terminem obszar analizowany. Zdaniem strony skarżącej, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy organy administracji skoncentrowały się na literalnym brzmieniu przytoczonego przepisu prawa, wbrew poglądom wyrażanym w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz piśmiennictwie o celowościowym rozumieniu tegoż przepisu, a tym samym o szerokim pojęciu działki sąsiedniej w ramach obszaru analizowanego. Według strony skarżącej, pojęcie obszaru analizowanego w rozumieniu powołanego rozporządzenia, szersze od pojęcia działki sąsiedniej nie może być interpretowane w oderwaniu od przepisów ustawy i prowadzić do naruszenia jej postanowień. Nie chodzi zatem o formalną zgodność rozmiaru obszaru analizowanego z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia, lecz o spełnienie zgodności materialnoprawnej, służącej zachowaniu ustawowo postulowanego ładu przestrzennego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko, strona skarżąca wskazała, iż Prezydent Miasta Ł. wydając, a następnie Kolegium, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, opierając się na literalnym brzemieniu przepisów prawa, dokonały błędnego ustalenia zakresu obszaru analizowanego oraz błędnie ustaliły, iż planowana inwestycja polegająca na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem z ulicy A stanowi kontynuacje funkcji występującej w obszarze analizowanym i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem m.in. budynki uniwersyteckie i centrum kultury - w budowie - wobec czego nie można uznać, iż kontynuacją funkcji w obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Należy mieć zatem na względzie, iż w obszarze analizowanym znajduje się nowy gmach Wydziału Filologicznego i koniecznym jest zapewnienie miejsc parkingowych dla osób studiujących tam oraz pracujących a ponadto konieczna jest rozbudowa infrastruktury służącej budynkom uniwersyteckim i zapewnienie miejsca na budowę Kampusu Uniwersytetu A. Z uwagi na to, iż w obszarze analizowanym występuje wiele obiektów uniwersyteckich, które wymagają rozbudowy w celu zapewnienia osobom studiującym jak najlepszych warunków i tym samym w celu realizacji podstawowych zadań i funkcji Uniwersytetu A. Mając na względzie powyższe, obszar analizowany i kontynuacja funkcji w przedmiotowej sprawie jest zdeterminowana przez obiekty uniwersyteckie, a planowana inwestycja mogłaby zaszkodzić realizacji przez Uniwersytet A jego podstawowych zadań. W ocenie strony skarżącej, budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych doprowadziłaby do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i w znaczący sposób zdezorganizowałaby funkcjonowanie infrastruktury służącej rozwojowi oświaty. Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca stwierdziła, iż organy administracji nie uwzględniły tego, iż panujący w sąsiedztwie terenu inwestycji obszar urbanistycznej całości określony jest przez obiekty i zabudowania uniwersyteckie wobec czego inwestycja, dla której określono warunki zabudowy zaskarżoną decyzją, nie kontynuuje funkcji już istniejącej zabudowy, co z kolei stanowi rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi, podkreślając bezzasadność żądania strony skarżącej oraz wskazując, że posiadane przez Uniwersytet A nieruchomości, zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, zostały przezeń zbyte na rzecz przedsiębiorstwa deweloperskiego, realizującego zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Podzielić bowiem należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie jest dotknięta żadną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca, wskazując na przesłankę z art. 156 § pkt 2 k.p.a., wywodzi, iż ustalenie warunków zabudowy, którego dokonano decyzją, objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności rażąco narusza "art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury (...) w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) poprzez nienależyte uwzględnienie zasady warunkujących ustalenie warunków zabudowy, w tym w szczególności poprzez niewystarczające uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa, będącej przesłanką do wydania zaskarżonej decyzji." Stanowisko powyższe oparte jest na konstatacji, że literalne odczytanie normy, określonej w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. rażąco narusza prawo. Ustalenie bowiem warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w sąsiedztwie kompleksu obiektów uniwersyteckich, narusza, zdaniem skarżącego, zasadę dobrego sąsiedztwa. Konkluzji tej nie można wszakże, zadaniem Sądu, podzielić. Przede wszystkim bowiem w wyznaczonym prawidłowo obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (po przeciwnej stronie ulicy A), czego strona skarżąca w istocie nie kwestionuje. To zaś niewątpliwe gwarantuje kontynuację zabudowy w odniesieniu do zamiarów inwestora. Wszystkie parametry projektowanej zabudowy również znajdują odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Ponadto oparcie rozstrzygnięcia organów na literalnym brzmieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może pociągać za sobą stwierdzenia nieważności, bowiem rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ dopuszcza się naruszenia przepisów w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą i nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności nie może mieć zaś miejsca w sytuacji, gdy organ stosuje odmienną od oczekiwaną przez stronę skarżącą wykładnię danego przepisu. Ponadto zastosowanie przepisu ustawy w jego literalnym brzmieniu w zasadzie wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na tej podstawie. Plany inwestycyjne Uniwersytetu A są natomiast dla możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na spornym terenie bez znaczenia, tym bardziej, że nie posiada on żadnych praw do terenu objętego wnioskiem. Powoływanie się przeto na okoliczność, że ww. teren powinien być przeznaczony pod zaplecze budynków uniwersyteckich, jako uzasadnienie wniosku o stwierdzenie nieważności, uznać należy za nieporozumienie. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, jako bezzasadnej. Pomimo oddalenia skargi nie było natomiast podstaw do uwzględnienia żądania uczestnika postępowania A. Z.., dotyczącego zasądzenia kosztów postępowania, bowiem art. 200 p.p.s.a. pozwala na rozstrzygnięcie w tym zakresie wyłącznie w odniesieniu do skarżącego w przypadku uwzględnienia skargi. Żądanie oparte o przepis art. 208 p.p.s.a. winno natomiast wskazywać na wymienione w nim okoliczności. Skorzystanie zaś przez stronę z ustawowo przewidzianych uprawnień do uruchomienia środków odwoławczych nie może być utożsamiane z niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem, o którym mowa w powołanym przepisie. JK