II SA/Łd 804/17

Dnia 9 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 roku sprawy ze sprzeciwu S. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. oddala sprzeciw; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi P. M. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. a.bł. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), ustalenia odszkodowania na rzecz S. M. i A. M. za część nieruchomości o pow. 1257 m2 zajętej pod drogę publiczną, gminną - ulicę A, położoną w T., oznaczoną jako część działki nr 1. Od powyższej decyzji S. M. i A. M. wnieśli odwołanie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872, ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Natomiast w myśl ust. 4 art. 73 ww. ustawy ustalenie i wypłacenie odszkodowania będzie dokonywane według zasad i w trybie określonym w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Szczególny rodzaj wywłaszczenia z mocy prawa na podstawie art. 73 ustawy dotyczy właścicieli, którym faktycznie odebrano nieruchomość. Co do zasady podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego jest osoba, która w dniu 1 stycznia 1999 r. utraciła własność nieruchomości. Organ wskazał, że przedmiotem postępowania pozostaje działka nr 1 (w części) położona w obrębie [...], w T. Ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę T. własności części nieruchomości położonej w T. przy ul. A, zajętej pod drogę publiczną (droga gminna - ul. A), oznaczonej w ewidencji gruntów między innymi jako działka nr 1 o pow. 0,6147 ha, obręb [...], dla której nie była prowadzona księga wieczysta. Objęta wnioskiem o odszkodowanie działka nr 1, jako część drogi publicznej, stała się własnością podmiotu publicznoprawnego. Ustalenia wymaga nadal, czy wnioskodawcom przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ podkreślił, że dotychczas w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym nie udało się wyjaśnić powyższej kwestii, organ I instancji zajął zatem stanowisko o odmowie przyznania odszkodowania z racji braku dokumentów mogących potwierdzić tytuł własności wnioskodawców do części ww. nieruchomości. Organ l instancji oparł swe rozstrzygnięcie na założeniu, że skoro nie dotarł do materiałów dowodowych, zasadnym będzie wydanie decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania. Z takim stanowiskiem nie zgodził się Wojewoda wskazując, że taka postawa organu stoi w sprzeczności z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 i 80 K.p.a., a także 75 § 1, 7, 8 K.p.a. Organ wyjaśnił, że wnioskodawcy, wywodząc swe uprawnienie do uzyskania odszkodowania powołują się na akt notarialny Rep. Nr [...] z dnia [...] sporządzony przed notariuszem J. L.. Zgodnie z opisem zawartym w tym dokumencie, J. N. nabył od A. i R. małż. C. na mocy aktu notariusza M. w Ł. Nr [...] w [...] działkę gruntu dwuskładową przestrzeni około morgi, położoną w mieście T., w polu "N.", przy czym jak zapisano w akcie notarialnym Rep. Nr [...] przedmiotem transakcji była działka ziemi w polu "N." mająca dwa składy "ciągnąca się od rowu do [...] granic" i położona pomiędzy ziemiami S. F. i drogą [...]. W opinii Wojewody nadal pozostaje niewyjaśnione położenie ww. działki, jej granice i sąsiedztwo. Jak dotąd organ nie zgromadził dowodów mogących wykluczyć brak zajęcia gruntu J. N. pod obecną działkę drogową nr 1, a stanowisko swe zajął na podstawie przypuszczeń. W szczególności, przyjęta za dowód w sprawie opinia geodezyjna sporządzona 9 grudnia 2013 r. przez geodetę uprawnionego D. P. rozliczała teren już po wprowadzeniu zmian i zakwalifikowaniu działki nr 1 jako drogi, a niezbędnym jest dotarcie do materiałów źródłowych sprzed tej daty. Analogicznie jak wyżej, opinia sporządzona 23 maja 2016 r. przez geodetę uprawnionego M. Ż. również nie może stanowić dowodu na uzasadnienie podjęcia decyzji odmownej. Biegła, jak podała, nie dotarła do dokumentów mogących opisywać sporną nieruchomość, nie mogła jednoznacznie określić powierzchni składu, ani też z powodu braku planu nie mogła wykazać, czy część nieruchomości była zajęta pod drogę publiczną. Przeprowadzając natomiast w dniu 25 listopada 2013 r. dowód z zeznań świadków organ uzyskał oświadczenia, że szerokość przedmiotowej drogi uległa zwiększeniu, a to nie pozwala na graniczące z pewnością wykluczenie poszerzenia drogi kosztem nieruchomości należącej wcześniej do J. N.. Ponadto, szerokość ewidencyjnej działki drogowej nr 1 obejmuje rozjeżdżony pas drogi oraz teren zieleni izolacyjnej. Wyjaśnienia wymaga zatem, z jakich gruntów powstał użytkowany pas drogowy oraz chociażby pas zieleni graniczący z działką nr 2. Z kolei przy wnioskodawcach pozostał grunt o mniejszej powierzchni aniżeli wykazany w akcie notarialnym z [...], (obecna powierzchnia tego gruntu stanowi 0,4343 ha), przy czym nie udokumentowano w sposób dający graniczące z pewnością wyjaśnienie, z czego wynika ta różnica. Organ nie zajął nadto stanowiska w uzasadnieniu decyzji, czy zajęcie terenu mogło nastąpić pod drogę graniczącą z działką wnioskodawców od strony północnej. W realiach sprawy istotną pozostaje jednak nie tylko kwestia, czy działka nr 1 powstała z dawnych gruntów J. N., ale też czy wnioskodawcy są następcami prawnymi wyżej wymienionego. Na konieczność wyjaśnienia powyższej kwestii wskazywał już organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] [...]. Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, J. N. darował W. N. aktem notarialnym Rep. Nr [...], sporządzonym w dniu [...] przed notariuszem J. L., nieruchomość stanowiącą działkę gruntu dwuskładową przestrzeni około morgi, położoną w mieście T., w polu "N.". Stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] sygn. akt [...] spadek po W. N. s. J. nabyli: żona S. N. i dzieci: S. N. , S. M. i J. N., po 1/4 każda z osób. S. M. niewątpliwie jest zatem spadkobierczynią po W. N. w części udziału wynoszącego 1/4. Organ nie przeprowadził jednak postępowania wyjaśniającego, czy S. M. przysługuje jeszcze udział w spadku w innej części, aniżeli wyżej wskazany (np. w wyniku sukcesji uniwersalnej), co miałoby wpływ w przypadku przyznania odszkodowania, ani też nie ustalił, czy jakakolwiek część udziału przypada na rzecz A. M., co z kolei decyduje o legitymacji strony wnioskodawcy. W oparciu o powyższe Wojewoda stwierdził, iż w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i art. 80 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyjaśnienie stanu sprawy przez organ odwoławczy w wymaganym zakresie, określonym w niniejszej decyzji, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a., tym bardziej, że w przypadku ustalenia, iż odszkodowanie jest należne, koniecznym będzie przyjęcie jako dowód w sprawie opinii o wartości nieruchomości. Sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła S. M. domagając się przyznania jej odpowiedniego odszkodowania za grunt zajęty pod drogę. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wyjaśnił, że zastosował tryb z art. 138 § 2 K.p.a., bowiem zachodzi konieczność geodezyjnego określenia granic części nieruchomości oznaczonej jako dz. nr 1 w T, oszacowanie wartości gruntu po sporządzeniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Postępowanie wymaga zatem przeprowadzenia dowodu z dokumentów w postaci mapy sytuacyjnej do celów prawnych obrazującej podział nieruchomości i operatu szacunkowego – głównych dowodów w postępowaniu odszkodowawczym. Wymogi zasady dwuinstancyjności stałyby na przeszkodzie wyjaśnianiu na etapie postępowania odwoławczego powyższych kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz S. M. i A. M. za część nieruchomości o pow. 1257 m², zajętej pod drogę publiczną, gminną – ulicę A, położoną w T., w obr. [...], oznaczoną jako część działki nr 1. Nie ulega zatem wątpliwości, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] jest dla skarżącej korzystna. Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" p.p.s.a. (art. 64 a – 64 e). W myśl art. 64 a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Co więcej, zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Podkreślić także należy, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów Rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyśpieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. - art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw - art. 151a § 2 p.p.s.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 – dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe rozważania prowadzą do akceptacji stanowiska organu odwoławczego. Co już zostało wskazane, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest natomiast środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Kontrolując zaskarżoną decyzję wskazać należy, że akta administracyjne potwierdzają prawidłowość zastosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a. w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (7, 10, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, szczegółowo wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak stwierdził Wojewoda organ I instancji zaniechał ustaleń w zakresie podstawowych kwestii dla niniejszego postępowania. Konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, określenia granic nieruchomości, której dotyczy wniosek skarżących, sporządzenia operatu szacunkowego, uzasadnia z kolei zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż są to podstawowe ustalenia oraz dowody, w oparciu o które następuje rozstrzygnięcie sprawy. Jak przykładowo wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym konieczność sporządzenia operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Powyższych ustaleń w sprawie zabrakło, co wskazuje na to, że braki w prowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym były na tyle daleko idące, że Wojewoda zasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. uznając, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie Wobec tego Sąd, w oparciu o art. 151 a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a oraz § 21 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2016.1714 ze zm.). a.tp.