II SA/Łd 805/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2011 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiocie wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 340,00 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu zażalenia "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]r., Nr [...] (znak: [...]) o odrzuceniu zarzutów Spółki "A" w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. A [...] w Ł. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, na mocy ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]r., Administracja Nieruchomościami Ł. – Ś. zobowiązana została do wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Ł. przy ul. A [...]. Mocą tej decyzji zobowiązano także Administrację Nieruchomościami do wykonania doraźnych zabezpieczeń zagrożonych elementów budynku poprzez podstemplowanie, odłączenia budynku od sieci infrastruktury technicznej, zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób postronnych oraz do umieszczenia w widocznych miejscach przy wejściu do budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz o zakazie wstępu do obiektu. Ze złożonego do sprawy odpisu zwykłego księgi wieczystej, wynika, że Spółka "A" jest właścicielem nieruchomości przy ulicy A[...] na mocy umowy sprzedaży z dnia [...]r. Z treści pisma Administracji Nieruchomościami z dnia 28 sierpnia 2008r. wynika, że dzień 3 września 2008r. został wyznaczony ostatecznym terminem przejęcia nieruchomości przez nowego właściciela. Z tą też datą Administracja Nieruchomościami przestała zarządzać nieruchomością. W tej sytuacji organ I instancji pismem z dnia 17 września 2008r. zawiadomił nowego właściciela nieruchomości, że w przypadku nie wywiązania się z nałożonych obowiązków zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Nowy właściciel nie wykonał obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji, zatem organ I instancji w dniu [...]r. wystosował upomnienie. Wobec bezskuteczności upomnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu [...]r. wystawił tytuł wykonawczy, zawierający klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. Spółka jako podmiot zobowiązany zgłosił zarzuty wskazując na naruszenie art. 33 pkt 4, art. 33 pkt 5 i art. 33 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...]r. organ I instancji rozstrzygnął o odrzuceniu zarzutów. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka "A" wskazała, że w sprawie doszło do naruszenia art. 34 § 1, 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż strona nie otrzymała postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, na które przysługuje jej zażalenie, a otrzymała wyłącznie postanowienie w sprawie zarzutów. Nadto postanowienie narusza art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż zachodzi błąd co do osoby zobowiązanej. W treści decyzji wskazano bowiem, że podmiotem zobowiązanym do wyłączenia budynku z użytku jest Administracja Nieruchomościami Ł. – Ś."B", a nie "A". Zdaniem strony naruszony został także art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że właściciel może odciąć prąd, wodę i wyrzucić na bruk lokatorów gminy, którym gmina zobowiązana jest zapewnić lokale mieszkalne na podstawie wyroku o eksmisję. Postanowieniem z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy kwestionowane w zażaleniu rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że bezspornym w sprawie jest, iż decyzja organu nadzoru budowlanego nakładająca obowiązek wyłączenia budynku z użytku jest decyzją ostateczną, a zatem egzekwowalną. Z akt sprawy wynika, że strona zobowiązana nie wykonała nałożonego na nią obowiązku, w związku z czym obowiązek ten zgodnie z art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podlega egzekucji administracyjnej. Zasadne zatem było skierowanie sprawy do egzekucji administracyjnej. Postępowanie egzekucyjne, zdaniem organu odwoławczego, zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującą procedurą określoną w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wierzyciel – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doręczył zobowiązanemu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wystawiony tytuł wykonawczy został sporządzony, wbrew stanowisku strony, zgodnie z dyspozycją art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustosunkowując się do zarzutu zażalenia dotyczącego braku wydania postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w sprawie egzekucji, organ wyjaśnił, że w sprawie nie było obowiązku uzyskania takiego stanowiska, gdyż wierzyciel i organ egzekucyjny to ta sama jednostka organizacyjna. Następnie organ wskazał, że w sprawie nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanej. Fakt zajmowania budynku przez osoby upoważnione do otrzymania lokalu zamiennego i socjalnego od gminy nie świadczy, wbrew stanowisku strony, o niewykonalności obowiązku. Potwierdzenia nie znajduje też zarzut dotyczący nieprawidłowego sporządzenia tytułu wykonawczego. Tytuł wykonawczy został sporządzony zgodnie z dyspozycją art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konkluzji organ wskazał, że argumenty strony nie dotyczą okoliczności wymienionych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które mogą stanowić podstawę zarzutu w prawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosła o jego uchylenie wskazując na naruszenie art. 33 pkt 4, 5 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony, w sprawie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego, gdyż w decyzji podmiotem zobligowanym do realizacji obowiązku wyłączenia budynku z użytku jest Administracja Nieruchomości, a w tytule wykonawczym zobowiązano stronę skarżącą. W sprawie zachodzi niewykonalność obowiązku, bowiem na innym niż strona skarżąca podmiocie ciąży obowiązek dostarczenia lokali dla lokatorów budynku. Tytuł wykonawczy doręczony stronie nie zawiera wskazania wierzyciela, podstawy prawnej i podmiotu, do którego należy złożyć zarzuty. W sprawie doszło także do naruszenia art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ nie zawarł w postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Spółki "A". W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że nie kwestionowanym przez stronę jest fakt niewywiązania się z obowiązku wyłączenia budynku z użytku, która to okoliczność spowodowała, iż organ I instancji wystosował do strony upomnienie wraz z wezwaniem do wykonania obowiązku i zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Pomimo upomnienia, obowiązek nadal nie został wykonany. W tej sytuacji organ I instancji skierował do strony tytuł egzekucyjny oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Strona skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż zarzut skarżącej Spółki jakoby nie było możliwe wykonanie obowiązku z uwagi na ustalenie, iż budynek jest zamieszkany, nie zasługuje na uwzględnienie. Podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku jest strona skarżąca. Zgodnie z treścią art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanym jest bowiem osoba prawna albo jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Skoro podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku jest strona skarżąca, tylko na ten podmiot może być stroną postępowania egzekucyjnego i tylko na ten podmiot mogą być w jego toku nałożone obowiązki. W zaistniałym stanie faktycznym Sąd uznał zatem, że strona skarżąca, jako podmiot zobowiązany na mocy decyzji organu nadzoru budowlanego, nie może bronić się zarzutem, że organ gminy nie przedstawił do dyspozycji lokatorów innych lokali socjalnych. W kwestii zarzutu co do podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że strona skarżąca po wydaniu decyzji przez organ nadzoru budowlanego, na mocy umowy cywilno – prawnej, nabyła prawo własności do budynku podlegającego wyłączeniu. W tej sytuacji strona skarżąca wstąpiła do prowadzonego postępowania w miejsce podmiotu zobowiązanego do wyłączenia budynku z użytku. W prawie obowiązującą regułą jest, że uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty. Od tej reguły art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi wyjątek wskazując, iż w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Po zakończeniu postępowania administracyjnego nie wygasa reguła następstwa prawnego, które należy wyprowadzić z regulacji materialnoprawnej prawa administracyjnego w związku z przepisami prawa cywilnego. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym nawet gdyby obiekty zostały wzniesione przez poprzednich właścicieli, to następcy prawni dotychczasowego właściciela, uzyskując prawo własności nieruchomości, weszli w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, zatem do nich kieruje się wszelkie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał również, że wbrew temu co napisała strona skarżąca, w tytule wykonawczym wskazano dane identyfikujące podmiot zobowiązany w postępowaniu i wymieniono podstawę prawną obowiązku, gdyż określono decyzję organu nadzoru budowlanego, z której treści wynika obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania. Owszem, organ nie podał organu, do którego należy wnieść zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Tym niemniej, strona skarżąca w toku postępowania egzekucyjnego była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W tej sytuacji naruszenie to, w ocenie składu orzekającego, pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka "A", zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona zarzuciła naruszenie przez Sąd przepisów: art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 § 2 pkt.2 p.p.s.a. oraz art.1a pkt 20 i art. 33 ust. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 30 § 4 k.p.a., art.151 p.p.s.a przez jego zastosowanie do sprawy, zamiast przepisu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., jak również art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Po rozpoznaniu sprawy na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 grudnia 2009r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia rozstrzygnięcia, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w niniejszej sprawie tego rodzaju okoliczności, które rodzą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego tak decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z treścią przepisu art. 190 p.p.s.a. w wypadku uchylenia w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej, wyroku uprzednio wydanego przez sąd pierwszej instancji, sąd ten pozostaje związany wykładnią prawa, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis art. 190 p.p.s.a. znajduje zatem zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a, a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie taką oceną oznacza, że "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998r., sygn.akt III RN 130/97, publ. OSP 1999/5/101 z glosą B. Adamiak, tamże, s. 263 i n.). Utrata mocy wiążącej takiej oceny prawnej następuje wyłącznie w przypadku zmiany stanu prawnego, która spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, jak również w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz wzruszenia orzeczenia zawierającego taką ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznając sprawę, będąc związanym wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, iż skarga na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu orzeczenia z dnia 19 kwietnia 2011r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Sąd pierwszej instancji w sposób niewadliwy przedstawił argumentację dotyczącą wstąpienia następcy prawnego właściciela nieruchomości w obowiązki nałożone na poprzedniego właściciela nieruchomości, określone decyzją administracyjną. Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wykazano w jaki sposób obowiązki nałożone na zarządcę nieruchomością przechodzą na aktualnego właściciela. Sąd pierwszej instancji nie ustalił również, czy prawdą jest że zarząd sprawowany w imieniu poprzedniego właściciela nieruchomości ustał, a jeśli tak, to czy ustanie tego zarządu jest skuteczne. Takie wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego obligują tutejszy Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 135 p.p.s.a. Wyjaśnienie tych okoliczności przez sąd pierwszej instancji nie jest możliwe wobec braku dokumentów pozwalających na przeprowadzenie wymaganej analizy. Organy administracji nie uczyniły bowiem zadość podstawowym zasadom wynikającym z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Nie podjęły wszystkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma natomiast obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego) a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak, by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 cytowanej ustawy). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981r., SA 810/81, publ. ONSA 1981/1/45). Braki te nie pozwalają uznać za prawidłowe zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia poprzedzającego, gdyż na podstawie akt administracyjnych Sąd nie jest w stanie uczynić własnych ustaleń. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego w powyższym zakresie będzie możliwa ewentualna ponowna analiza sprawy. Niewątpliwie zaś ustalenie w jaki sposób obowiązki nałożone na zarządcę nieruchomości przechodzą na aktualnego właściciela mają istotne znaczenie dla sprawy. Należy pamiętać, iż w decyzji z dnia [...]r. to zarządca nieruchomości – Administracja Nieruchomościami Ł – Ś została wskazana jako podmiot zobowiązany do wykonania określonych przez organ nadzoru budowlanego obowiązków. Nie jest zatem obojętne wyjaśnienie kwestii przejścia tych obowiązków na aktualnego właściciela, jak również dokładne ustalenie kiedy ustał zarząd sprawowany przez Administrację Nieruchomościami Ł. – Ś. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wyżej rozważań. W powyższym zakresie rozstrzygnięcie podjęte przez organy pozbawione jest podstawy faktycznej, a tym samym narusza wskazane już powyżej przepisy o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien uwzględnić przedstawioną argumentację co do wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, istotnych z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia, a także procedować z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego zapisanych w art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. ar