II SA/Łd 806/11

Dnia 10 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień, Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka,, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. C. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, nr [..] Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji, po rozpoznaniu wniosku M. C. decyzją z dnia [...] roku przyznał jej świadczenie w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w okresie od dnia 1 maja do dnia 30 czerwca 2011 roku w wysokości 50 zł miesięcznie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 3 pkt 1, art. 5 i 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), art. 17 ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. Nr 219, poz. 1706) oraz art. 24, art. 106 ust. 3 i art. 110 ust. 1, 7 oraz ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.). W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w roku 2010 pomocą w ramach rządowego programu objął 1900 środowisk, a średnia kwota zasiłku wyniosła 140 zł. Z uwagi na niższą kwotę przyznaną na ten cel w roku bieżącym organ zobowiązany jest do ograniczenia zarówno liczby środowisk objętych pomocą, jak i wysokości przyznawanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji M. C. wniosła o przeanalizowanie wysokości przyznanego świadczenia, a także wskazanie jaka była najwyższa, średnia i najniższa wysokość zasiłku w grupie osób o podobnym statusie materialnym co ona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania podsumowując, iż przyznanie zasiłku celowego oparte jest na uznaniu administracyjnym, co oznacza konieczność poszanowania przy załatwieniu sprawy zasady ogólnej uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika też, że przy wydawaniu decyzji uznaniowych, sprawę należy rozstrzygnąć na korzyść obywatela, chyba że istnieją jakieś szczególne względy, uzasadnione interesem społecznym, przemawiające przeciwko takiemu rozstrzygnięciu. W niniejszej sprawie interes obywatela, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, został wzięty pod uwagę, jako że przyznano odwołującej się zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w miesiącach maj i czerwiec 2011 roku w wysokości po 50 zł. Organ I instancji musiał jednak uwzględnić także interes społeczny w postaci celów i możliwości pomocy społecznej, której zadaniem jest pomoc wielu osobom i rodzinom, znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej i finansowej. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie także w treści przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie, na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż odwołująca się mieszka sama. Mieszkanie ma wielkość 30 m2 jest czyste, zadbane, nie wymaga remontu. Nie otrzymuje dodatku mieszkaniowego. Mieszkanie jest zadłużone na około 30.000 zł. Strona jest bezrobotna, zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy bez prawa do zasiłku. W obecnym wywiadzie środowiskowym odwołująca nie zgłasza problemów zdrowotnych chociaż narzeka na schorzenia kręgosłupa oraz alergie. Strona uważa, że ze względu na swoją otyłość nie może podjąć pracy. Odwołująca nie utrzymuje żadnych kontaktów z dalszą rodziną. W dalszej kolejności organ wskazał, iż wysokość dochodu strony zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej wynosi 238,50 zł (zasiłek okresowy). Z urzędu organowi wiadomo, iż organ I instancji przyznał stronie także pomoc w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu gazu, energii elektrycznej oraz środków higienicznych w miesiącu maju 2011 roku w wysokości 200 zł. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż powszechnie znany jest fakt, iż ośrodki pomocy społecznej nie dysponują środkami pieniężnymi, które umożliwiłyby zaspokojenie potrzeb wszystkich osób, które o tę pomoc się ubiegają. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż rozumie trudną sytuację życiową i materialną odwołującej się, jednakże organ I instancji wydając kwestionowaną decyzję nie naruszył zasad określonych w ustawie o pomocy społecznej ani przepisów postępowania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję M. C. zakwestionowała twierdzenia organu, jakoby nie mogła z jakiegokolwiek powodu podjąć pracy oraz tego, iż nie utrzymuje kontaktów z rodziną, gdyż ci uważają ją za wariatkę. Nadto skarżąca podniosła, iż nie otrzymała odpowiedzi na pytania skierowane do organu w treści odwołania. Od 2006 do 2010 roku otrzymywała zasiłek w kwocie 120 zł. Pod koniec 2010 roku zasiłek został obniżony do kwoty 100 zł, w styczniu i lutym 2011 roku skarżąca w ogóle nie otrzymała pomocy. Od marca 2011 roku zasiłek wynosił 50 zł miesięcznie. Z tego powodu skarżąca chciałaby wiedzieć dlaczego zasiłek nie jest rewaloryzowany, a w niektórych miesiącach nie był jej w ogóle przyznany oraz czy zasiłek został obniżony tylko skarżącej, czy także innym osobom korzystającym ze świadczeń z pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Ł. w dniu 10 sierpnia 2011 roku skarżąca oświadczyła, iż w miesiącu lipcu i sierpniu organ I instancji zmienił własną decyzję w trybie autokontroli i podwyższył jej zasiłek celowy z kwoty 50 zł do wysokości 120 zł miesięcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Argumentacja strony skarżącej sprowadza się do zarzutu niewyjaśnienia przez organ zastosowanych kryteriów i wysokości – w jej ocenie zbyt niskiej – przyznanego jej zasiłku, który w poprzednich okresach przyznawano w wysokości po 120 zł miesięcznie. Zarzutowi temu nie sposób odmówić trafności o tyle, że uzasadnienie organu I instancji nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych. Organ odwołał się jedynie do możliwości finansowych. Uzasadnienie to zatem nie odpowiada w ogóle wymogom, określonym w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy istotnie nie wynika, dlaczego skarżąca otrzymała świadczenie w kwocie po 50 zł miesięcznie. Wprawdzie we wniosku o przyznanie pomocy skarżąca nie sprecyzowała wysokości żądanego świadczenia, ale organ rozpatrywał je w ramach świadczeń przyznawanych w trybie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), a wiadomo Sądowi z urzędu, że zasiłki na dożywianie, bo o takie świadczenie tu chodzi – były przyznawane w wysokości po 120 zł miesięcznie. Z wysokości tego świadczenia, które nadto ma formę świadczenia uznaniowego, organ winien się wytłumaczyć w uzasadnieniu decyzji. Nie jest żadnym wyjaśnieniem ogólnikowe stwierdzenie, że przyznany zasiłek odpowiada możliwościom finansowym ośrodka. Wytłumaczenia takowego nie stanowi także lakoniczne sformułowanie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, iż znany jest fakt, że organy pomocy społecznej nie dysponują środkami finansowymi, które umożliwiałyby zaspokojenie potrzeb wszystkich osób, które o tę pomoc się ubiegają. Nie przesądzając o zasadności rozstrzygnięcia stwierdzić trzeba, że ani akta sprawy ani uzasadniania organów nie zawierają danych pozwalających na weryfikację rozstrzygnięć. Wprawdzie organ odwoławczy szeroko omówił zasady rządzące przyznawaniem świadczeń, jednakże są to rozważania o regułach generalnych, bez odniesienia ich do konkretnej sprawy, bez odwołania się do jej stanu faktycznego. Takie uzasadnienie, poza tym, że nie umożliwia weryfikacji rozstrzygnięcia, również narusza zasadę przekonywania wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Sąd zauważa, iż przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. Zastosowane przez organ zasady przyznawania świadczenia, w tym ustalania wysokości danego świadczenia, kryteria decydujące o doborze osób, którym dane świadczenie jest przyznawane, czyli listy osób uprawnionych, przesłanki które przesądzają o odmowie prawa do świadczenia pomimo spełnienia przesłanek ustawowych, dane o środkach, jakimi organ pomocowy dysponuje na konkretny rodzaj świadczeń powinny być znane osobom ubiegającym się o zasiłki. Wszystkie te informacje winny zostać podane w uzasadnieniu podjętej decyzji, tym bardziej, że skarżąca, jak wyjaśniła na rozprawie, zwracała się o to do organu wielokrotnie. Podczas rozprawy przeprowadzonej przed Sądem w dniu 10 sierpnia 2011 roku skarżąca nadto wyjaśniła, że organ I instancji, w trybie autokontroli po wniesieniu przez nią odwołania, podwyższył przyznany skarżącej zasiłek w miesiącu lipcu i sierpniu 2011 roku z kwoty 50 zł na 120 zł miesięcznie. Informacja ta może sugerować, iż organ pomocy społecznej dysponuje środkami finansowymi w stopniu pozwalającym przyznać stronie świadczenie w kwocie 120 zł. Sytuacja ta tym bardziej kontestuje twierdzenia organu, iż dysponuje on ograniczonymi środkami finansowymi pozwalającymi na przyznanie stronie świadczenia jedynie w kwocie 50 zł. Bez przedstawienia dokładnego zestawienia obrazującego możliwości finansowe organu, kwestionowane w skardze rozstrzygnięcia nie mogą ostać się w obrocie prawnym. W ocenie Sądu wskazane wyżej wady postępowania (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego) skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. m.ch.