II SA/Łd 807/05

Dnia 4 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant: asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2005 roku sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] Nr [...] w części odmawiającej wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nowego wjazdu; 2. uchyla postanowienie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], znak: [...]. Decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) Prezydent Miasta Z. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie klatki schodowej do istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie garażu samochodowego przewidzianej do realizacji na działkach w Z. ul. A (numery ewidencyjne działek: 85/1, 85/3, 85/4 i 85/5 w obrębie [...]) oraz odmówił wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nowego wjazdu przewidzianego do realizacji na działkach w Z. ul. A (numery ewidencyjne działek 85/1, 85/3, 85/4 i 85/5 w obrębie [...]). Uzasadniając wydaną decyzję organ I instancji wyjaśnił, iż projekt decyzji, dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przekazano do zaopiniowania właściwemu zarządcy drogi gminnej tj. Wydziałowi Infrastruktury Miejskiej Urzędu Miasta Z., który postanowieniem z dnia [...], Nr [...] zaopiniował pozytywnie wniosek w części dotyczącej dobudowy klatki schodowej do budynku mieszkalnego i budowy garażu samochodowego, zaś negatywnie w części dotyczącej budowy nowego wjazdu. Odwołanie od powyższej decyzji w części odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla nowego wjazdu złożył K. B. wyjaśniając, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania złożony został w związku z toczącym się postępowaniem o zniesienie współwłasności, do realizacji którego niezbędne jest usytuowanie nowego wjazdu, poza istniejącym lub likwidacja dotychczasowego i urządzenie nowego wjazdu. Odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu I instancji K. B. stwierdził, iż w trakcie postępowania Urząd Miasta Z. Wydział Infrastruktury zaopiniował usytuowanie drugiego wjazdu pozytywnie, natomiast opinia Starostwa Powiatowego powoływała się jedynie na przepis ogólny, nie wskazując szczegółowo jak daleko sięga obszar oddziaływania skrzyżowania oraz co stanowi zasłonięcie widoczności wjazdu na drogę. Skarżący uznał, że wobec ogólnikowego stwierdzenia, pozbawiono stronę możliwości polemiki z opinią, która nie może stanowić jedynej podstawy wydania negatywnej decyzji. Wskazał na występowania w rozpatrywanej sprawie dwóch rozbieżnych opinii, w związku z czym organ, zdaniem K. B., winien przeprowadzić szczegółowe postępowanie dowodowe celem wyjaśnienia, która z opinii jest bezstronna i zawiera argumentację, na której można oprzeć opinię. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego lub obszarów przylegających do ujętej w planie projektowanej inwestycji drogowej, przy czym uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Organ II instancji wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie zarządca drogi gminnej - ul. A - wydał w dniu [...] postanowienie nr [...], w którym negatywnie zaopiniował możliwość usytuowania kolejnego wjazdu od strony ul. A na posesję objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wydając postanowienie, zawierające negatywną opinię na temat możliwości realizacji zjazdu Prezydent Miasta Z. powołał się na stanowisko Powiatowej Komisji Zarządzania Ruchem w Powiecie Z. wyrażone w piśmie z dnia 27 stycznia 2005r. W końcowej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu podkreśliło, iż w rozpatrywanej sprawie jest wyłącznie jedno rozstrzygnięcie zarządcy drogi w przedmiocie możliwości urządzenia kolejnego wjazdu na posesję przy ul. A. Rozstrzygnięcie to - negatywna opinia w przedmiocie realizacji projektowanego wjazdu - zawarte jest w ostatecznym postanowieniu Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...], które stanowiło podstawę do wydania decyzji z dnia [...]. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak uzgodnień z zarządcą drogi -Starostwem Powiatowym - Wydziałem Drogownictwa i oparcie się jedynie na opinii tego organu. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie kwestią sporną jest ustalenie, pod czyim zarządem jest ulica A w Z. K. B. wskazał, iż w trakcie rozpoznawania sprawy zostały wydane dwie sprzeczne opinie odnośnie możliwości lokalizacji wjazdu, mianowicie: opinia Urzędu Miasta Z. z dnia 29 grudnia 2004 roku, pozytywna dla skarżącego oraz negatywna opinia Starosty. Zdaniem skarżącego w zaistniałej sytuacji winno nastąpić uzgodnienie stanowisk i wyjaśnienie przyczyn braku możliwości usytuowania wjazdu na nieruchomość w innym miejscu. Skarżący podniósł ponadto zarzut, iż nie określono jak daleko sięga obszar oddziaływania skrzyżowania i wyjaśnił, że widoczność nie jest ograniczona, w przypadku natomiast ograniczenia widoczności winno to być szczegółowo zaznaczone. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu zarzut skarżącego dotyczący braku właściwej opinii Starosty jest chybiony, zaś zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie narusza prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że planowana inwestycja ma powstać przy ul. A, która jest drogą gminną i opinia powinna być wydana przez zarządcę drogi – Prezydenta Miasta Z. Organ uznał również za nieuzasadnione zawarte w skardze zarzuty, iż uprzednio organy administracji wydawały sprzeczne stanowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że opinie te były prezentowane przed wszczęciem w dniu 12 stycznia 2005 roku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania i przed tą datą nie zachodziła konieczność wydawania jakiegokolwiek postanowienia uzgadniającego ( opiniującego ). W końcowej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd, iż w rozpatrywanej sprawie kwestionowane jest głównie postanowienie Prezydenta Miasta Z. zawierające negatywną opinię o możliwości urządzenia wjazdu. Wskazane postanowienie nie zostało zaskarżone, w związku z czym organy administracji nie miały możliwości wydania decyzji innej niż decyzja odpowiadająca treść decyzji zaskarżonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia z dnia [...] wydanego w oparciu o art. 106 Kpa i art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie bezspornym było, iż nieruchomość stanowiąca współwłasność skarżącego przylega bezpośrednio do pasa drogowego ( ul. A oraz Ronda A w Z.), a w takim przypadku wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wyłącznie po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Do uzgodnienia tego ma zastosowanie tryb określony w art. 106 Kpa. Współdziałanie, którego dotyczy art. 106 kpa, podejmowane jest przed załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego ( vide: wyrok NSA w Warszawie z 7.03.2002 r. II SA 2938/00, LEX nr 81776 ). Wobec wagi, jaką pełni postępowanie uzgodnieniowe w kreowaniu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji kończącej postępowanie główne rysuje się potrzeba rygorystycznego pojmowania i przestrzegania zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, czyli bez wyłączania spod jej obowiązywania także czynności podejmowanych przed organem współdziałającym. Ponieważ postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 Kpa jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie w szczególności takie przepisy Kpa, jak art. 7, wymagający, aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona i art. 10 Kpa zapewniający stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W postępowaniu tym ma również zastosowanie przepis art. 81 Kpa. Treść przepisu art. 81 wymaga, aby organ administracji przynajmniej powiadomił stronę o zgromadzonym materiale dowodowym oraz o tym, w jakim czasie i miejscu strona może się z zebranymi dowodami zapoznać, jak też wypowiedzieć się co do przeprowadzonych dowodów. Organ współdziałający na podstawie art. 106 Kpa powinien zwrócić szczególną uwagę na krąg podmiotów uczestniczących w sprawie w charakterze strony, jak też zapewnienie wszystkim stronom prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 Kpa), naruszenie bowiem tego przepisu skutkuje wznowieniem postępowania zakończonego postanowieniem wydanym w tym trybie (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) – ( vide: wyroki NSA w Warszawie: z 22.03.1999 r. IV SAB 273/98, LEX nr 46788; z 22.02.1999 r. IV SA 2787/98, LEX nr 47226; z 25.03.1998 r. IV SA 1040/96, LEX nr 45177 ). W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy terenu stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich ( vide: wyrok NSA w Warszawie z 7.03.2000 r. IV SA 364/99, LEX nr 54743 ). W rozpoznawanej sprawie organ wskazanym powyżej obowiązkom uchybił, nie zapewniając współwłaścicielom nieruchomości, w tym skarżącemu możliwości udziału w każdym stadium postępowania. Odpis postanowienia wydanego w oparciu o art. 106 Kpa nie został doręczony stronom postępowania, co spowodowało uostatecznienie się tego postanowienia z naruszeniem przewidzianego w art. 106 § 2 Kpa prawa stron do zakwestionowania jego treści poprzez złożenie zażalenia. Już te uchybienia stanowią wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji wskazaną w art. 145 § 1 pkt b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Niezależnie od powyższego należy podnieść, iż w postanowieniu z dnia [...] organ "zaopiniował negatywnie wniosek w części budowy nowego wjazdu na działce położonej w Z. przy ul. A". Tymczasem z akt sprawy wynika, że nieruchomość stanowiąca współwłasność wnioskodawczyni D. S. oraz skarżącego położona w Z. przy ul. A składa się z kilku działek oznaczonych nr 85/1, 85/3, 85/4 i 85/5. Postanowienie jest zatem niejasne, budzi uzasadnione wątpliwości co do jego treści, a przede wszystkim stwarza możliwość różnej jego interpretacji. Organ nie wskazał wszak, czy negatywna opinia odnosi się do wszystkich działek, czy też do jednej z nich. W postanowieniu zaś mowa jest o "działce", co sugeruje tylko jedną działkę. W ocenie Sądu postanowienie dotknięte taką wadliwością nie może pozostać w obrocie prawnym, a Sąd w ramach kognicji określonej przepisem art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obowiązany był je uchylić. Należy również podkreślić, iż we wniosku z dnia 12 stycznia 2005 r. D. S. domagała się wydania decyzji o warunkach zabudowy "dla inwestycji polegającej na dobudowie klatki schodowej do budynku mieszkalnego, wolno stojącego garażu na jedno stanowisko oraz urządzenia wjazdu" wskazując lokalizację inwestycji w Z. przy ul. A nr ewidencyjny działek 85/1,85/2 i 85/3. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] orzekł natomiast w przedmiocie warunków zabudowy dla działek oznaczonych nr 85/1, 85/3, 85/4, 85/5, co zdaje się wskazywać na rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku. Organ nie wyjaśnił jednak zaistniałej rozbieżności i nie wezwał wnioskodawczyni do sprecyzowania treści żądania ( vide: wyrok NSA w Warszawie z 5.03.2000 r. IV SA 24/99, LEX nr 53359 ). Na rozprawie przed Sądem wnioskodawczyni oświadczyła, że w toku postępowania administracyjnego na kserokopii mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organu I instancji oznaczyła kolorem zielonym i czerwonym planowany wjazd na nieruchomość przylegający do granicy działki, na której znajduje się przystanek autobusowy, co mogłoby wskazywać na żądanie ustalenia warunków zabudowy tylko dla jednej działki oznaczonej nr 85/4. W aktach sprawy brak jest jednak kserokopii mapy z takim oznaczeniem, co uniemożliwiało weryfikację złożonego przez wnioskodawczynię oświadczenia. Rzeczą organu winno być zatem jednoznaczne ustalenie treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przy uwzględnieniu nr działki, na której terenie planowany wjazd ma być usytuowany. Zbędnym może się bowiem okazać uzgadnianie treści decyzji w odniesieniu do wszystkich działek wchodzących w skład nieruchomości, a właściwym tylko dla jednej z nich. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.