II SA/Łd 807/07

Dnia 10 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia rocznego przygotowania przedszkolnego - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...], Nr [...]. W dniu 13 kwietnia 2007 r. M. F. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w D. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku obejmujących m.in. dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez jedno z trojga dzieci – K. F. Do wniosku załączono kserokopie skróconych aktów urodzenia dzieci, zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. z siedzibą w Z. z dnia 3 kwietnia 2007 r. stwierdzające fakt zgłoszenia skarżącej do ubezpieczeń społecznych od dnia 19 września 2002 r. z tytułu zatrudnienia w przedsiębiorstwie POLFA P. zaświadczenie wystawione w dniu 10 kwietnia 2007 r. przez ww. pracodawcę stwierdzające fakt zatrudnienia oraz udzielenia urlopu wychowawczego, zaświadczenie wystawione przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. o wysokości dochodów małżonków S. i M. F. za 2005 rok. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. działając na podstawie upoważnienia Wójta Gminy D. przyznał wnioskodawczyni zasiłek rodzinny na każde z dzieci oraz dodatek z tytułu urodzenia dziecka, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. W dniu [...]. wymieniony organ wydał decyzję oznaczoną Nr [...] o odmowie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia rocznego przygotowania przedszkolnego przez K. F.. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 14 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ administracyjny przytoczył treść art. 14 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i podał, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Pracy i Polityki Społecznej nie jest konieczne by przedmiotowy dodatek został wypłacony wyłącznie w miesiącu rozpoczęcia przygotowania przedszkolnego. Jeżeli jest to uzasadnione sytuacją osobistą osoby, jego wypłata może nastąpić w innym miesiącu, o ile jego wypłata ma ścisły związek z rozpoczęciem przygotowania przedszkolnego. Organ zastrzegł, iż wypłata dodatku i termin rozpoczęcia roku szkolnego nie powinny być od siebie zbyt odległe. M. F. odwołała się od powyższej decyzji, wnosząc o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy. Podniosła, iż nie pobierała dodatku z tytułu rozpoczęcia rocznego przygotowania przedszkolnego. W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 1 K.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 14 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) wydało decyzję Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, motywy którymi kierował się organ I instancji, sytuację rodzinną skarżącej oraz przywołał przepisy art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 8, art. 14 ust. 1 i ust. 2 i art. 14 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Kolegium strona winna złożyć wniosek o przyznanie dodatku w terminie poprzedzającym lub zbliżonym do rozpoczęcia rocznego przygotowania przedszkolnego nie zaś dopiero w kwietniu 2007 r., tj. kiedy roczne przygotowanie zmierza ku zakończeniu. Organ II instancji stwierdził, iż przepis art. 14 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie precyzuje dokładnego terminu do złożenia wniosku, ale samo użycie przez ustawodawcę zwrotu dodatek na dziecko rozpoczynające przygotowanie przedszkolne wskazuje, że musi to być termin początkowy, a nie końcowy. Reasumując organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, iż nie zaistniały możliwości pozytywnego rozpoznania wniosku strony. W dniu 25 lipca 2007r. M. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., w której wyjaśniła, że od dnia 14 marca 2007 r. pozostaje na urlopie wychowawczym, w związku z czym utraciła stały dochód. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organów, iż wniosek o przyznanie świadczeń winna złożyć wcześniej, stwierdziła, że ustawa o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 16 listopada 2006 r. weszła w życie 20 grudnia 2006r., natomiast dzieci rozpoczęły naukę w "zerówce" we wrześniu. Skarżąca podniosła, również że organy mogą w trybie art. 154 K.p.a zmienić lub uchylić prawomocne decyzje odmowne i przyznać dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Z tego względu zdecydowała się na złożenie skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do treści skargi organ stwierdził, że skoro ustawa z dnia 16 listopada 2006r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych weszła w życie z dniem 19 grudnia 2006r., dziecko rozpoczęło roczne przygotowanie w dniu 1 września to nie było przeszkód by skarżąca wystąpiła o przedmiotowy dodatek już pod dniu wejścia w życie nowelizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części rozważań "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności decyzji wydanych w rozpatrywanej sprawie, w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. naruszają prawo materialne w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. Organy administracyjne obu instancji odmówiły skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia przez dziecko skarżącej przygotowania przedszkolnego wskazując jako przyczynę odmowy znaczny upływ czasu pomiędzy datą zgłoszenia wniosku w tym zakresie a datą rozpoczęcia roku szkolnego. Organ I instancji stwierdził odwołując się do poglądu wyrażonego przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, że skoro dodatek ów przysługuje na częściowe pokrycie wydatków związanych z przystąpieniem dziecka do nauki, to termin rozpoczęcia roku szkolnego i wypłaty dodatku nie mogą być od siebie zbyt odległe. Podkreślono jednocześnie, iż nie zachodzi konieczność aby wypłata zasiłku nastąpiła w miesiącu rozpoczęcia nauki. Zdaniem Kolegium Odwoławczego strona winna złożyć wniosek w terminie poprzedzającym lub zbliżonym do rozpoczynania rocznego przygotowania przedszkolnego. W ocenie Sądu jakkolwiek organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, to już we wskazanych powyżej przyczynach odmowy przyznania przedmiotowego dodatku tkwi sprzeczność. Organ I instancji uzasadnia bowiem odmowę przyznania dodatku wskazując na zbyt odległe daty rozpoczęcia przygotowania przedszkolnego i wypłaty zasiłku, natomiast organ odwoławczy w miejsce daty wypłaty zasiłku wskazuje datę złożenia wniosku o jego przyznanie. Organ II instancji zdaje się zupełnie nie dostrzegać faktu, iż data złożenia wniosku i data przyznania świadczenia – jego wypłaty są z reguły różne i w wielu przypadkach dzieli je znaczy upływ czasu. Jest oczywiste, iż wypłatę dodatku poprzedza postępowanie administracyjne prowadzone przez organ tylko I instancji bądź obie instancje orzekające. W tej sytuacji ani strona wnioskująca o przyznanie dodatku ani organy administracji nie są w stanie przewidzieć w jakim czasie dodatek zostanie przyznamy i następnie wypłacony. Konstruowanie zatem argumentacji uzasadniającej odmowę przyznania dodatku w oparciu o datę jego wypłaty nie tylko nie ma oparcia w przepisach ale prowadziłoby do absolutnej dowolności czy wręcz przypadkowości. Uzależnianie zasadności wniosku od daty wypłaty świadczenia oznaczałoby w istocie, iż wypłata świadczenia następuje w zależności od sprawności działania organów administracji. Już tylko z tych względów przyjęta przez organ I instancji wykładnia przepisów nie zasługuje na aprobatę. W oceni Sądu również organ I instancji jak i odwoławczy dokonały niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawiając przyznania skarżącej dodatku stanęło na stanowisku, iż o zasadności wniosku o przyznanie dodatku z tytułu rozpoczęcia przygotowania przedszkolnego decyduje data złożenia wniosku i że winna ona być zbliżona do daty rozpoczęcia przygotowania przedszkolnego. W ocenie Sądu powyższy pogląd również nie znajduje oparcia w treści przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji, a to z następujących względów. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie m.in. dodatku z tytułu rozpoczęcia przygotowania przedszkolnego przez córkę w dniu 13 kwietnia 2007r. W dacie tej art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych miał następujące brzmienie: Dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego (ust. 1). Dodatek przysługuje również na dziecko rozpoczynające roczne przygotowanie przedszkolne (ust. 1a.). Dodatek przysługuje raz w roku, w związku z rozpoczęciem roku szkolnego albo rocznego przygotowania przedszkolnego, w wysokości 100,00 zł na dziecko (ust. 2). Podkreślić należy, iż ust. 1a cytowanego przepisu został wprowadzany do ustawy o świadczenia rodzinnych w wyniku nowelizacji tej ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 222, poz. 1630). Nowelizacja ta weszła w życie z dniem 20 grudnia 2006 r. z mocą od 1 września 2006r. – art. 2 ustawy nowelizującej. Z lektury powyższych przepisów płyną następujące wnioski. W dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie dodatku z tytułu rozpoczęcia przygotowania przedszkolnego, jak również w dacie podejmowania negatywnych dla skarżącej decyzji (4 maja i odpowiednio 21 czerwca 2007r.) w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie obowiązywał przepis, który zakreślałby termin do złożenia wniosku o przyznanie dodatku. Ustawa stanowiła jedynie w art. 14 ust. 2, że dodatek ów przysługuje raz w roku w związku z rozpoczęciem roku szkolnego albo rocznego przygotowania przedszkolnego, co nie jest tożsame z terminem do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Użyte tu określenie: "...w związku z rozpoczęciem roku szkolnego..." nie oznacza związku czasowego pomiędzy datą złożenia wniosku, a rozpoczęciem roku szkolnego i odpowiednio przygotowania przedszkolnego. Przepis ów konstruuje związek pomiędzy jednorazowością świadczenia i rozpoczęciem roku szkolnego. Skoro ustawa nie określała terminu do złożenia wniosku, to w ocenie Sądu brak jest wystarczających przesłanek by ograniczenia co tego terminu wyprowadzać wskazując jedynie na cel świadczenia. Jakkolwiek bowiem niewątpliwie zaakceptować należy pogląd, iż już sama nazwa przedmiotowego dodatku wskazuje na cel jego przyznania, to wnioskowanie na tej podstawie, iż wniosek o przyznanie dodatku należy złożyć najdalej w terminie nieznacznie przekraczającym datę rozpoczęcia roku szkolnego jest nieuzasadniony. Pomijając oczywistą kwestię niemożności jednoznacznego określenia kiedy termin zostaje znacznie przekroczony, a kiedy jego przekroczenie jest dopuszczalne, organy akcentując kwestię celu tego dodatku pominęły zupełnie okoliczność, iż rodzice bądź opiekunowie ponoszą wydatki związane z rozpoczęciem nauki nie w jednej określonej dniem dacie, ale zarówno przed rozpoczęciem roku szkolnego jak i przez, niekiedy dłuższy czas po jego rozpoczęciu. Dotyczy to zwłaszcza osób niezamożnych, które starają się tego rodzaju wydatki rozłożyć w czasie. Reasumując należy przyjąć, iż wobec braku jednoznacznej normy określającej termin do złożenia wniosku o przyznanie dodatku z tytułu rozpoczęcia rocznego przygotowania przedszkolnego cel przyznania tego dodatku będzie spełniony także wówczas gdy dodatek ten zostanie przyznany w czasie trwania rocznego przygotowania przedszkolnego. Zrekompensuje wówczas rodzicom bądź opiekunom wydatki na ten cel poniesione. Dokonując interpretacji art. 14 ww. ustawy organy pominęły zupełnie treść i znaczenie nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 109, poz. 747), na mocy której do art. 14 ustawy dodano ust. 3 w brzmieniu: "Wniosek o wypłatę dodatku składa się w terminie 4 miesięcy od dnia rozpoczęcia roku szkolnego albo rocznego przygotowania przedszkolnego." oraz ust. 4 o następującej treści: "Wniosek złożony po terminie organ właściwy pozostawia bez rozpoznania." Ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu 6 lipca 2007r. Dopiero na skutek tej noweli ograniczono możliwość prawnie skutecznego złożenia wniosku o dodatek z tytułu rozpoczęcia przygotowania przedszkolnego do 4 miesięcy od rozpoczęcia tego przygotowania. Powyższa zmiana ustawy ma w ocenie Sądu charakter normatywny nie zaś tylko doprecyzowujący przeto jakiekolwiek próby wprowadzania w drodze wykładni, terminu do złożenia wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia na gruncie przepisu obowiązującego przed ww. datą należy ocenić jako nieuprawnione. Niezależnie od powyższego uwadze organów obu instancji uszła również okoliczność, iż w niniejszej sprawie skarżąca nie mogła złożyć wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych, w tym przedmiotowego dodatku znacząco wcześniej niż to uczyniła. Dopiero bowiem od dnia 14 marca 2007 r. pozostaje na urlopie wychowawczym (zaświadczenie [...] Zakładów Farmaceutycznych Polfa S.A. z dnia 10 kwietnia 2007r.), w związku z czym utraciła stały dochód, który otrzymywała z tytułu zatrudnienia. Zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenia, iż skarżąca mogła wystąpić z wnioskiem o przyznanie dodatku już po 20 grudnia 2006r. nie poparte głębszą analizą czy będąc wówczas zatrudniona i otrzymując wynagrodzenie spełniałaby kryterium dochodowe do otrzymania świadczeń rodzinnych, należy uznać za gołosłowne. W ocenie Sądu doszło w sprawie niniejszej do naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretacji przepisu art. 14 ustawy o świadczenia rodzinnych w redakcji ustalonej w wyniku nowelizacji tej ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. ustawą o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 222, poz. 1630). Nowelizacja ta weszła w życie z dniem 20 grudnia 2006 r. z mocą od 1 września 2006r. – art. 2 ustawy nowelizującej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi natomiast na charakter prawny rozstrzygnięcia (nie ma przymiotu wykonalności), nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p. p. s. a.