II SA/Łd 807/18

Dnia 13 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot- Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda -Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A S.A. z siedzibą w L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.B. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks posterowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. – uchylił w całości decyzję Starosty [...][...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...],[...], orzekającej o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie K. gmina K., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 343 o pow. 1,39 ha, w celu przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej na dwutorową 110 kV relacji O. – R. M., etap III i umorzył postępowanie administracyjne przed organem I instancji. Wojewoda wskazał, że w odwołaniu jego autor zarzucił złamanie przepisu art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej jako: "u.g.n."), poprzez stawianie inwestorowi warunków prowadzenia negocjacji w właścicielem gruntów nieprzewidzianych tym przepisem, weryfikowanie, ocenianie i kwestionowanie przez organ rokowań z właścicielem, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy lub pominięcie ustaleń mających znaczenie dla rozstrzygnięcie sprawy. Opierając się na tych zarzutach autor odwołania wniósł o zmianę decyzji Starosty [...][...] i ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dalej organ odwoławczy, w oparciu o treść art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. wyjaśnił zasady wydawania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a następnie podkreślił, że organ I instancji, po analizie załączników do wniosku, miał wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonych rokowań. Stąd wzywał wnioskodawcę wielokrotnie do udzielenia stosownych wyjaśnień. We wszystkich odpowiedziach wnioskodawca potwierdził, że w jego ocenie rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. W toku postępowania przeprowadzona została w dniu 9 lutego 2018 r. rozprawa administracyjna podczas której pełnomocnik właściciela nieruchomości wskazał, że rokowania dotyczyły służebności przesyłu. W ocenie Wojewody, dokumenty znajdujące się w aktach sprawy rzeczywiście potwierdzają, że rokowania w istocie zmierzały do ustanowienia służebności przesyłu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ II instancji stwierdził, że ze względu na zakaz stosowania wobec przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. wykładni rozszerzającej nie można uznać, że zaproponowanie właścicielowi przez inwestora warunków umowy dotyczącej służebności przesyłu, stanowi wypełnienie warunku rokowań. Mimo bowiem podobnej funkcji, uzyskanie zgody na wykonanie prac nie jest tym samym co służebność przesyłu. W świetle powyższego, zdaniem organu II instancji, nie mogły przynieść oczekiwanego skutku zarzuty odwołującego wskazujące na złamanie przepisu art. 124 u.g.n. poprzez stawianie inwestorowi warunków prowadzenia negocjacji z właścicielem gruntów nieprzewidzianych tym przepisem. Niemniej zdaniem organu odwoławczego w sprawie powinna zostać wydana decyzja o umorzeniu postępowania, gdyż prowadzone postępowanie było bezprzedmiotowe ze względu na zaistniałe uchybienia dotyczące czynności wstępnych, poprzedzających wszczęcie postępowania przed organem I instancji, do której przeprowadzenia zobowiązany był podmiot ubiegający się o to ograniczenie. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła A. S.A. z siedzibą w L., zarzucając wydanie ich z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., a także przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 77 k.p.a. Skarżąca wyjaśniła, że wykonawca inwestycji B. S.A. występując w imieniu inwestora A. S.A., zwrócił się pismem z dnia [...] do właścicieli oznaczonej na wstępie nieruchomości o zgodę na przeprowadzenie prac budowlanych i zgodę na ustanowienie służebność przesyłu sankcjonującej istnienie tej linii i gwarantującej jej eksploatację w przyszłości. W piśmie tym wykonawca przedstawił zakres prac i sposób przebudowy. Wyjaśnił też podstawy prawne prowadzonych prac. Dodatkowo wykonawca poinformował, że inwestor zobowiązał go do spowodowania ustanowienia służebności przesyłu. Zgoda na przebudowę i zgoda na ustanowienia służebności przesyłu traktowane były w tym piśmie jako powiązane ze sobą. W związku z faktem, iż właściciel gruntu nie wyraził zgody zarówno na przebudowę, jak i na ustanowienia służebności przesyłu, w dniu [...] wykonawca wystąpił do Starosty [...][...] o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. W trakcie postępowania właściciele gruntu podtrzymali swoją odmowę wyrażenia zgody, jakkolwiek głównie akcentowali swój brak zgody na ustanowienie służebności przesyłu. Jednym z podstawowych argumentów uzasadniających odmowę zgody na przebudowę i ustanowienie służebności przesyłu był brak odszkodowania za bezumowne korzystnie z gruntu oraz kwestia wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu. W tym też kierunku poprowadził postępowanie Starosta [...][...] mimo, że przedstawiciel wykonawcy zwracał uwagę na to, iż zgoda miała dotyczyć łącznie – wykonania przebudowy i ustanowienia służebności przesyłu. W ocenie skarżącej, Starosta [...] [...] decyzją z dnia [...] odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uzasadniając to jedynie zarzutem, że rokowania w istocie zmierzały do ustanowienia służebności przesyłu, a nie dotyczyły wyrażenia zgody przez właściciela na wykonanie prac. Starosta pominął podnoszone przez przedstawicieli wykonawcy, zarówno w pismach, jak i w trakcie postępowania administracyjnego, kwestie wyrażenia zgody na przeprowadzenie przebudowy. Starosta przyjął narrację właściciela gruntu, który głównie podnosił kwestie służebności przesyłu i powiązanego z nim wynagrodzenia za jego ustanowienie. W zaskarżonej decyzji Wojewoda także nie zwrócił uwagi na treść pisma wnioskującego do właściciela nieruchomości o zgodę na przeprowadzenie przebudów i (łącznie) wyrażenie zgody na ustanowienie służebności przesyłu. Stanowisko organów administracyjnych jest błędne i sprzeczne z prawem. Zdaniem skarżącej bezpodstawnie nie dostrzeżono w prowadzonych rokowaniach wystąpienia o zgodę na prowadzenie prac budowlanych. Tę kwestię oba organy administracyjne w zasadzie pomijają, koncentrując się jedynie na jednym z elementów rokowań, tj. na towarzyszącej zgodzie na prowadzenie prac budowlanych, zgodzie na ustanowienie służebności przesyłu. Pominięcie tej okoliczności (mimo jej podnoszenia przez przedstawicieli wykonawcy) dowodzi, że podjęcie decyzji przez oba organy administracyjne nastąpiło bez zapoznania się w pełni z materiałem dowodowym lub z pominięciem istotnej jego części. Żaden z tych organów nie odniósł się do tej okoliczności. Tymczasem z dokumentów jednoznacznie wynika fakt prowadzenia rokowań w celu uzyskania zgody na prowadzenie prac budowlanych oraz ustanowienia służebność przesyłu. Dalej skarżąca podniosła, że zgodnie z przepisem art. 124 ust. 3 u.g.n. inwestor ma obowiązek prowadzenia rokowań celem uzyskania zgody na wykonanie prac. Przepis jednak nie precyzuje jakie to propozycje muszą być przedstawione właścicielowi nieruchomości ani też, jak te rokowania mają być prowadzone. Wystarczające jest, że takie rokowania zostały podjęte i nie osiągnięto pozytywnego rezultatu. Nie ma przeszkód by inwestor obok zgody na prowadzenie prac, domagał się ustanowienia służebności przesyłu, czy stawiał jakiekolwiek inne warunki uzasadnione jego interesem i konkretną sytuacją. W tym przypadku organ domagał się, jak wynika z treści uzasadnienia decyzji, by rokowania ograniczyły się do wyrażenia zgody na prowadzenie prac. W ocenie organu (wbrew treści przedstawionych pism skierowanych do właściciela nieruchomości), rokowania dotyczyły wyłącznie ustanowienia służebności przesyłu, ale – jak wskazał autor skargi – organ swych ustaleń w tym zakresie dokonał jedynie na podstawie oświadczeń właścicieli nieruchomości. Tymczasem właściciele gruntów - inaczej niż organ i wbrew temu co twierdzili podczas rozprawy administracyjnej - znakomicie zrozumieli, iż propozycje inwestora dotyczyły łącznie tych obu spraw (służebności i zgody na prace) i odnosili się do obu tych kwestii. Jednoznacznie tego dowodzi pismo właściciela gruntu z dnia [...], w którym tenże wskazał, iż nie wyraża zgody zarówno na ustanowienie służebności przesyłu, jak i na wykonanie planowanej przebudowy. W konkluzji autor skargi napisał, iż organ błędnie stwierdził, że w sprawie nie było prawidłowo przeprowadzonych rokowań. Organ ignoruje stan faktyczny zarzucając, że inwestor nie wystąpił o zgodę na wykonanie prac, w sytuacji gdy z pism właściciela jednoznacznie wynika także brak jego zgody na wykonanie prac. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa, obligując do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Nie chodzi przy tym o kwestie pozorności negocjacji prowadzonych przez strony, lecz zagadnienie stron prowadzonych procedur. Zarówno bowiem w toku negocjacji, jak i w toku postępowania przed organem, jej stroną czy następnie wnioskodawcą mieni się zawsze B S.A. w P., którą reprezentuje Ł. M. . Ł. M. mieni się również pełnomocnikiem A S.A. w L., załączając stosowne pełnomocnictwo choć, co pokreślono, w treści wniosku jako wnioskodawcę wskazano B S.A. w P. . Tak też określony został w treści decyzji Starosty [...][...] podmiot, któremu odmówiono zezwolenia, tj. któremu odmówiono przyznania uprawnień tą decyzją określonych. Odwołanie od wspomnianej decyzji złożone zostało, jak wynika z jego treści, przez B S.A. z siedzibą w PB, a rozpoznane przez Wojewodę jako "odwołanie wniesione przez Ł. M. – B. S.A., działającego jako pełnomocnik A. S.A." Przy czym owa konstrukcja myślowa, uczyniona dla takiego określenia strony odwołującej w niniejszej sprawie nie daje się z niczego wywieść, dodatkowo też nie pozwala na określenie strony postępowania, bo z treści wniosku, decyzji organu I instancji oraz treści odwołania, wynika coś przeciwnego. Faktem jest, iż Ł. M. legitymuje się pełnomocnictwem A. S.A. z siedzibą w L., każde jednak jego pismo w postępowaniu składane jest w imieniu innej Spółki, do reprezentowania której również jest umocowany. Przepisy postępowania administracyjnego (art. 33 § 1 k.p.a.) wykluczają możliwość udzielenia pełnomocnictwa osobom prawnym i działaniu tychże w imieniu stron postępowania. Nawet gdyby zatem założyć, że Ł. M. reprezentując B. S.A. z siedzibą w P. pośrednio reprezentuje jednocześnie A. S.A. w L., umocowanie takie uznać należałoby za niedopuszczalne w związku z brakiem możliwości reprezentowania strony przez osobę prawną. Na tym zaś w pierwszej kolejności skoncentrować się winien Wojewoda [...], dokonując wstępnego badania odwołania, nie zaś "dopasowywać" określenia strony odwołującej tak, by możliwe było "dokooptowanie" doń podmiotu nie wskazanego jako wnioskodawca, odwołujący czy inna strona postępowania. W konsekwencji zaś skarga do Sądu wniesiona została przez podmiot (A.), który nie brał udziału w postępowaniu, zaś jedynie wskazany został w treści zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Wskazane wyżej powody uchylenia zaskarżonej decyzji, czynią bezprzedmiotowym odnoszenie się do wskazywanych podstaw umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż kwestią zasadniczą jest w sprawie właściwe określenie strony odwołującej, zaś wynikające zeń konwekcje będą dopiero stanowić podstawę do dalszego formułowania wniosków – merytorycznych lub formalnych – co do załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (200 zł) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym (480 zł). rp