II SA/Łd 810/06

Dnia 17 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2007 roku sprawy ze skargi Sekwestru Sądowego nieruchomości pozostałych po Z. i H. małżonkach S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], [...], [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił Przedsiębiorstwu [...] w Ł. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A, działki nr 304/6, 293/35, 293/36, 308/9, obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w dniu 13 września 2004 roku pełnomocnik Inwestora złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z uwagi na to, że wniosek Inwestora, po uzupełnieniu w dniach 27 września 2005 roku i 27 października 2005 roku, spełnił warunki przewidziane w art. 52 ust 2 oraz art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a także przedmiotowa inwestycja została uzgodniona z organami, o których mowa w art. 53 ust 4 cyt. ustawy, na podstawie art. 59 ust 1 ustawy i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Sekwestr sądowy nieruchomości pozostałych po małżonkach [...] w Ł., Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowe [...] Spółka jawna w Ł. oraz J. R. działający w imieniu własnym i mieszkańców ulicy A, wymienionych w załączniku do odwołania. W ocenie Sekwestru sądowego decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, tzn. z pominięciem okoliczności faktycznych i prawnych, w szczególności przy nieuwzględnieniu zobowiązań Urzędu Miasta Ł. w związku z budową ulicy [...] w Ł. W odwołaniu podniesiono, że działka [...] została oddana przez Sekwestr sądowy na drogę – ulicę [...], w zamian za co Sekwestr sądowy miał otrzymać działkę [...], będącą własnością Skarbu Państwa oraz wyłączenie z użytkowania ZGM Ł. – Ś. z działek [...]. Z uwagi na to, że do tej pory Urząd Miasta nie zawiadomił Sekwestru sądowego o wykonaniu zobowiązań wynikających z ustaleń z dnia 19 lipca 1996 roku, Sekwestr sądowy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wywiązanie się ze zobowiązań określonych w protokole z dnia [...]. Poza tym Sekwestr zwrócił uwagę na konieczność rozważenia zagrożeń ekologicznych jakie wiążą się z budową kolejnej stacji paliw przy ul. [...]. Drugi z odwołujących się – Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowe [...] Spółka jawna w Ł. podniósł, iż projektowana inwestycja stwarza dla Spółki ryzyko niepowodzenia w działalności gospodarczej, która posiada stację paliw w odległości ok. 100 m, a której uruchomienie i bieżącą eksploatację poniesione zostały znaczne nakłady. J. R. działający w imieniu własnym i mieszkańców ul. [...] w Ł. podniósł natomiast, że nowa stacja paliw będzie stanowić kolejny czynnik powodujący zanieczyszczenie środowiska w śródmieściu. W ocenie odwołującego się lepszym pomysłem byłoby założenie skweru, zamiast projektowanie stacji paliw, która stanowić będzie zagrożenie ekologiczne dla sąsiadujących nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia powyższych odwołań, decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., w sprawie J. R. i Przedsiębiorstwa Handlowo – Usługowego [...] Spółki jawnej w Ł., w pkt 1 umorzyło postępowanie odwoławcze, natomiast w sprawie Sekwestru sądowego nieruchomości pozostałych po małżonkach [...] w Ł., w pkt 2 utrzymało decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...] Spółka jawna w Ł. prowadzi działalność gospodarczą na działce nie sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, lecz na działce położonej w sąsiedztwie nieruchomości Sekwestru sądowego. Oznacza to, że w przeciwieństwie do Sekwestru sądowego Spółka nie mogła być uznana za stronę postępowania, a zatem postępowanie odwoławcze z jej odwołania podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W ocenie Kolegium Spółka nie miała interesu prawnego w sprawie w rozumieniu art. 28 K.p.a., miała tylko interes faktyczny, wyrażający się w obawie przed konkurencyjną działalnością podmiotu lokalizującego stację paliw na tej samej ulicy. Podobnie w odniesieniu do odwołania J. R., Kolegium wskazało, że ani on, ani żaden z mieszkańców ulicy [...] w Ł. nie mieli przymiotu strony w postępowaniu. Nie ma bowiem przepisu prawa, z którego można by wywodzić uprawnienie osób mieszkających w dalszej niż sąsiedztwo okolicy planowanej inwestycji, do kwestionowania dopuszczalności inwestowania z uwagi na bliżej nie określone "zagrożenie ekologiczne", czy względy natury estetycznej. To zaś sprawiło, że nie mieli oni interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, a więc postępowanie odwoławcze z ich odwołania również podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W kwestii odwołania Sekwestru sądowego, organ odwoławczy wskazał, iż Sekwestr sądowy został uznany za stronę postępowania, gdyż działki Sekwestru leżą w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Odnosząc się zatem do meritum sprawy Kolegium wyjaśniło, iż zasady orzekania w sprawach ustalania warunków zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza funkcji i cech zabudowy wykazała, że działka inwestycji położona jest na obszarze, na którym występuje funkcja usługowa (obsługa środków transportu). Oznacza to, że nowa zabudowa mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu, a tym samym inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 cyt. ustawy). Analiza urbanistyczna wykazała ponadto, że planowana inwestycja spełniała pozostałe warunki jej dopuszczalności (art. 61 ust. 2-5 ustawy) tzn.: działka inwestycji ma dostęp do drogi publicznej; istnieje możliwość doprowadzenia uzbrojenia terenu, co wynika z zapewnień gestorów sieci; teren inwestycji obejmuje działki oznaczone w ewidencji jako inne tereny zabudowane (Bi) i zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp), a zatem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne; istnieje zgodność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Ponadto decyzja została uzgodniona z marszałkiem województwa (postanowienie [...]) i zarządcą drogi (postanowienie [...]). Odnosząc się do zarzutów odwołania Sekwestru sądowego Kolegium stwierdziło, że nie mogą one mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż kwestia realizacji zobowiązań powstałych na skutek wniosku Wojewódzkiego Zarządu Dróg o uregulowanie przez sekwestratora stanu prawnego nieruchomości przy ul. [...] nie jest sprawą administracyjną, która mogłaby mieć jakikolwiek związek z zagadnieniem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji położonej na nieruchomości sąsiedniej. Nie miała ona zatem i mieć nie mogło żadnego wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Sekwestr sądowy złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym działki Nr ewid. [...], skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania i zgodnego z prawem uregulowania stanu prawnego działki Nr [...], która winna być przekazana Sekwestrowi sądowemu w wyniku zobowiązania Skarbu Państwa, za odstąpioną pod budowę ulicy [...] działkę Nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślając, że kwestia realizacji zobowiązań powstałych na skutek wniosku Wojewódzkiego Zarządu Dróg o uregulowanie przez sekwestratora stanu prawnego nieruchomości przy ul. [...] nie jest sprawą administracyjną i nie ma związku z zagadnieniem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na nieruchomości sąsiedniej. Uczestnik postępowania Przedsiębiorstwo [...] w Łodzi Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. pismem z dnia 17 stycznia 2007 roku wniosła o oddalenie skargi , podnosząc, że skarga Sekwestru sądowego jest nieuzasadniona z uwagi na to, że sprowadza się do roszczeń cywilnoprawnych z Wojewódzkim Zarządem Dróg w Ł., które nie mogą w być przedmiotem postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – powoływanej dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi, uznał skargę za zasadną, z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż organy administracji prowadzące postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], działki nr [...], obręb [...], zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak i wydane w toku postępowania decyzje kierowały do nieżyjącego użytkownika wieczystego działki sąsiedniej nr ewid. [...] tj. E. P.. Już tylko dodatkowo należy wskazać, iż w decyzjach organów I i II instancji (wykazach stron postępowania) używano nazwiska tego w brzmieniu "N.". Korespondencja kierowana do tej osoby nie była podejmowana i wracała do organów z adnotacją adresat zmarł bądź adresat nie podjął korespondencji w terminie. Jak wynika z załączonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do akt sprawy, dopiero na wezwanie Sądu, aktu zgonu z dnia [...], E. P. zmarła dnia [...], a więc przed datą wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji tj. 13 września 2005 roku. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika także, aby w postępowaniu brali udział następcy prawni E. P., mimo, że przysługiwałby im przymiot strony w niniejszej sprawie. Z uwagi na to, że E. P. nie żyła już w momencie złożenia przez Przedsiębiorstwo [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosku o wydanie przedmiotowych warunków zabudowy, należy przyjąć, iż ich brak udziału w sprawie sprowadził się do tego, że nie zostali zawiadomieni o jego wszczęciu, nie została doręczona im decyzja organu I instancji, nie zostali zawiadomieni o wniesieniu odwołania, nie została im doręczona decyzja organu odwoławczego, ani odpis skargi od tej decyzji i odpis odpowiedzi na skargę wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Z kolei art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przewiduje, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organy administracji winny więc w pierwszej kolejności ustalić krąg spadkobierców E. P. i w ten sposób zapewnić wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 K.p.a.). Skoro w dacie wszczęcia postępowania i orzekania w sprawie, krąg spadkobierców po zmarłej E. P. nie był ustalony, organ administracji, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. winien zawiesić postępowanie do czasu zgodnego z prawem ustalenia kręgu spadkobierców i tym samym podmiotów uprawnionych do wzięcia czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, gdyż jak wynika z adnotacji zwracanej przez Pocztę do organu korespondencji nie mógł nie wiedzieć o zgonie uczestnika postępowania E. P.. Brak bowiem udziału w postępowaniu spadkobierców E. P. wyczerpuje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 roku III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582, A. Kabat, Komentarz do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Zakamycze, 2005). Wniosek taki wypływa zarówno z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., jak też jest akceptowany w doktrynie postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, LEX nr 39458, wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 1997 r., III SA 1795/95, LEX nr 29916). Powyższy przepis nakazuje Sądowi uchylenie decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 1998 r., II SA 915/97, Glosa 1999/1/28). Odnosząc się do głównego zarzutu skargi Sekwestru sądowego, Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego i uczestnika postępowania Przedsiębiorstwa [...] w Ł., że kwestia realizacji zobowiązań powstałych na skutek wniosku Wojewódzkiego Zarządu Dróg o uregulowanie przez sekwestratora stanu prawnego nieruchomości przy ul. [...] nie jest sprawą administracyjną, która mogłaby mieć związek z zagadnieniem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji położonej na nieruchomości sąsiedniej. Cywilnoprawny charakter tego roszczenia nie mieści się także w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego wyznaczonego postanowieniami art. 3 – 5 p.p.s.a. i wydaje się być zastrzeżony stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 r., Nr 43, poz. 296 ze zm.) do właściwości sądów powszechnych. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, wobec istnienia podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny zapewnić czynny udział w postępowaniu administracyjnym wszystkim stronom postępowania, oraz uwzględnić wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, iż uchylone decyzje organów administracji obu instancji nie mogą być wykonane, w niniejszej sprawie brak jest bowiem argumentów przemawiających za wykonaniem wadliwych decyzji. Orzeczenie to wyłącza skuteczność decyzji w okresie od daty wydania wyroku do prawomocnego zakończenia sprawy. J.S.